政局对无民事行为能力人协议离婚核发离婚证案

法定人：郭树文，男，汉族，44岁，系伊宁市有色地质勘查局703大队干部（郭树芝之兄）。
：新疆维吾尔自治区呼图壁县民政局。
：徐茂松，局长。
郭树芝与张从军于1983年9月，生有两个女孩，自1985年起，郭有精神失常表现。1985年12月4日住进呼图壁县精神病医院，诊断为癔病。 1987年4月23日又住呼图壁县精神病医院治疗28天；同年5月20日住乌鲁木齐市第四人民医院（精神病院）治疗103天，均诊断为癔病。1989年5 月8日再次住呼图壁县精神病医院，住院治疗41天，诊断为精神分裂症。1990年4月25日又住进乌鲁木齐市第四人民医院治疗77天，诊断为精神分裂症。 1990年12月13日，郭树芝与张从军达成协议，填写了申请书，双方对子女抚养、作了适当处理。芳草湖总场办公室审核后，给郭树芝与张从军填发了呼芳（90）字第024号。1991年3月8日，郭又住呼图壁县精神病医院，诊断为精神分裂症。3月29日，郭树芝之兄郭树文以其妹患有精神病，属无人，芳草湖总场计生办给其办理离婚登记违法，向呼图壁县民政局申诉。6月25日，呼图壁县民政局作出了“关于对郭树芝离婚一案的处理意见”，认为“郭树芝属间歇性精神病，在芳草湖总场办登记离婚时具有民事行为能力，计生办为其登记离婚合法”。郭树文不服，于 1991年7月15日以法定代理人的身份向呼图壁县人院提起诉讼。其理由是：郭树芝患精神病，系无民事行为能力人，协议离婚不是其真实意思表示，离婚协议对郭的生活和治疗问题均未作具体安排，以致郭离婚后生活造成困难。
呼图壁县民政局答辨称：在办理离婚的整个过程中，被告均是按照我国和《婚姻登记办法》的有关规定，并无半点违法行为，给郭树芝与张从军发的离婚证是完全合法的。
「审判」
呼图壁县人民法院受理该案后，委托呼图壁县精神病医院对郭树芝是否患有精神分裂症进行鉴定。该院的鉴定结论为：郭树芝患有精神分裂症。据此，呼图壁县人民法院认为：郭树芝患有精神分裂症，不具有民事行为能力，在办理离婚手续时，理应在郭树芝的下行使权利，故程序违法。该院于1991年11月7 日作出一审判决，撤销呼图壁县民政局对郭树芝与张从军离婚的处理决定，宣布呼芳（90）字第024号离婚证无效。
呼图壁县民政局不服，以呼图壁县精神病医院不属精神病司法鉴定部门，且该鉴定内容对郭树芝在实施离婚登记时是否具有民事行为能力未作结论，不能作为判决的依据等为由，上诉至昌吉回族自治州中级人民法院。
昌吉回族自治州中级人民法院根据被告呼图壁县民政局的申请，委托新疆自治区司法鉴定委员会对郭树芝在办理离婚登记时是否具有民事行为能力进行精神病司法鉴定。该鉴定结论为：郭树芝属情感性精神病双相Ⅰ型，1990年前后离婚时正处于狂躁发作期，离婚行为是由于病理性优势情感的支配，在不能控制下实施的，无协议离婚能力，即无民事行为能力。
法院认为：郭树芝自1985年开始患有精神疾病，至办理离婚登记时仍未治愈。经法定精神病司法鉴定部门鉴定，郭树芝在办理离婚登记时，无协议离婚能力亦无民事行为能力，故郭树芝与张从军协议离婚无效，芳草湖总场计生办所填发的呼芳（90）字第024号离婚证无法律效力。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。该院于1992年6月9日作出终审判决：驳回上诉，维持原判。
「评析」
一、该案属人民法院行政案件的受案范围。
该案应否作为行政案件受理，行政机关认为：协议离婚属双方自愿行为，婚姻登记部门只是履行登记发证手续，并非民政部门依职权作出的，人民法院不应作为行政案件受理。行政诉讼法第十一条第一款第（八）项规定，公民、和其他组织认为行政机关侵犯其他人身权、财产权而提起的诉讼，人民法院应予受理。人身权是指与自然人人身和法人或其它组织实体不可分离的无直接财产内容的权利，包括公民享有的生命，，姓名权，，等等。民政部门是我国办理婚姻登记（包括结婚和离婚）的特定主管机关，其依职权进行婚姻登记的行为，涉及婚姻自主权的行使，也是一种具体的行政行为。按照行政诉讼法受案范围的规定，当事人对行政机关的具体行政行为侵犯其人身权（包括婚姻自主权）、财产权而提起的行政诉讼属于人民法院的受案范围。呼图壁县人民法院为保护公民合法权益受理本案，符合法律规定。
二、该案的被告主体应该是县民政部门。
行政诉讼的被告，应当是根据法律授权行使行政职权作出具体行政行为的行政机关。该案办理婚姻登记的是呼图壁县芳草湖总场计划生育办公室。1985年12月31日国务院批准，1986年3月15日民政部发布的《婚姻登记办法》第三条规定：办理婚姻登记的机关，在农村是乡、民族乡、镇人民政府，在城市是街道办事处或区人民政府，不设区的市人民政府。芳草湖总场计划生育办公室，履行婚姻登记，是受呼图壁县民政部门的委托，行使职权，其进行婚姻登记的具体行政行为所引起的行政诉讼的法律后果，应由法律授权的行政主管机关县民政部部门承担。该案在受理时，呼图壁县人民法院依照行政诉讼法第二十五条第四款的规定，确定呼图壁县民政局作为被告是正确的。
三、对无民事行为能力人协议离婚准予离婚登记违反法定程序。
人民法院审理行政案件，应对行政机关的具体行政行为从程序与实体两个方面进行审查。行政机关实施具体行政行为时，如果违反法定程序，其具体行政行为即为违法。我国婚姻法和婚姻登记办法，根据当事人双方对离婚所持的态度不同，在处理程序上区分为行政程序和诉讼程序。即对解除婚姻关系表示一致意愿，没有争执分歧，情节简单的可依照行政程序由法定的婚姻登记机关办理；对彼此主张分歧、情况比较复杂的由人民法院依照诉讼程序处理。婚姻法第二十四条规定：“男女双方自愿离婚的，准予离婚。双方须到婚姻登记机关申请离婚，婚姻登记机关查明双方确实是自愿并对子女和财产问题已有适当处理时，应即发给离婚证。”据此，办理离婚登记的机关审查离婚申请，准予离婚登记必须具备两个条件：（一）查明双方是否确属自愿离婚，双方当事人对离婚的意愿必须是一致的和真实的，这是确定离婚登记最根本的条件。离婚是，按照我国民法通则第五十五条的规定，民事法律行为的行为人必须具有民事行为能力。
（二）查明双方对子女和财产问题已有适当处理。本案中，郭树芝与张从军协议离婚，从形式上看，双方对离婚的意愿表示一致，并对财产分割和子女问题作了处理，但实质上看，郭树芝由于患精神病，离婚前后正处于狂躁发作期，离婚行为是由于病理性优势情感支配在不能控制的情况下实施的，无协议离婚能力，即无民事行为能力。根据法律规定，无民事行为能力人或限制民事行为能力人办理离婚不宜适用离婚登记的行政程序，而应适用诉讼程序，在诉讼中必须由监护人代理诉讼。因此，本案婚姻登记机关将无民事行为能力人在不能真实表达意愿的情况下发生的离婚协议行为，按照行政程序进行登记并批准离婚，违反了法定程序。本案中一二审人民法院依据行政诉讼法的规定，对呼图壁县民政局违反法定程序的具体行政行为判决撤销，是正确的。
四、对精神病的认定要依据法定机关的鉴定。
在行政诉讼中，人民法院要通过审查证据，查明案件事实，确认行政机关的具体行政行为是否合法。本案审理中，呼图壁县民政局对人民法院委托该县精神病医院对郭树芝精神病进行鉴定提出了异议。呼图壁县精神病医院对郭病情诊断为精神分裂症，但还不能证明郭树芝是否属于不能辨认自己行为的精神病人。而二审法院委托自治区司法鉴定委员会对郭树芝的病情进行鉴定后作出的“郭树芝属情感性精神病，离婚前后正处于狂躁发作期，离婚行为是由于病理性优势情感支配在不能控制下实施的，无协议离婚能力，即无民事行为能力”的结论，则是可以据以认定无民事行为能力的鉴定依据。人民法院依该鉴定结论认定县民政机关依行政程序对无民事行为能力人协议离婚准予登记，违反了法定程序。