集体企业改制的法治缺失不应漠视！

据悉，国务院国有资产监督管理委员会近期将会出台一份与集体企业相关的文件，旨在解决东北国有企业厂办集体企业改制中的疑难问题，而今年4月份，由国家发展和改革委员会中小企业司牵头的《关于进一步深化集体经济改革的研究》悄然出笼。由于集体企业改制问题多年来未获

据悉，国务院国有资产监督管理委员会近期将会出台一份与集体企业相关的文件，旨在解决东北国有企业厂办集体企业改制中的疑难问题，而今年4月份，由国家发展和改革委员会中小企业司牵头的《关于进一步深化集体经济改革的研究》悄然出笼。由于集体企业改制问题多年来未获国务院有关部门重视，国资委与发改委的上述举动给了关注集体企业发展的人们以诸多期盼。

.“以明晰产权为重点深化集体企业改革”是党的十六届三中全会给出的集体企业发展方向，然而深入到改制的具体操作层面人们发现，能够适用于集体企业改制的法律规范乃至政策都是少之又少。

.北京一家早年登记为集体企业的出租汽车公司想改制，但时至今日无法在工商部门变更登记，理由是这家公司的挂靠单位不同意，因而也就不愿意盖章。当国有企业改制如火如荼、民营经济发展渐入佳境之时，集体企业似乎已经成为被遗忘的角落，这些作为主管单位、挂靠单位附庸而存在、仍然戴着浓厚计划经济色彩的所有制胸章的经济形态，在市场经济转轨时期日益萎缩、步履艰难。

■缺乏市场化引导

.目前适用于城镇集体企业的法规是1991年9月发布的《城镇集体所有制企业条例》，而当时中国尚未开启“市场经济”之门。

.1994 年，国有资产管理局制定了《集体企业国有资产产权界定暂行办法》，1996年财政部、国家经济贸易委员会、国家税务总局又出台了《城镇集体所有制企业、单位清产核资产权界定暂行办法》、《城镇集体所有制企业、单位清产核资界定工作的具体规定》，这样一些部门规章的出现，一定程度上反映了国有企业清产核资时期围绕集体企业频频发生的产权纠纷，也成为当时一些地方解决此类纠纷的法律依据。从法律上讲，这些规章的法律位阶远远低于国务院的条例，即便如此，这些部门出台的规章，其前提也仍然不是为了单纯地界定集体企业的产权，而是在于划定集体与国有的产权边界，对于集体企业产权究竟归属于谁，却并没有回答。

.以1994年7月1日正式实施的《公司法》为标志，公司、个人合伙、个人独资等新的企业组织形式，逐渐取代了原先以所有制形式来划分企业类型的企业分类模式，工商登记中主管单位一栏也逐渐不再成为必须，然而遗憾的是《公司法》中规定了“国有企业改建为公司”必须清产核资、界定产权等内容，却并没有对一向被视为公有制另一表现形式的集体企业如何改制、如何清产核资、界定产权作出相应规定。

.既然规范市场主体的《公司法》未将集体企业纳入其中，那么《城镇集体所有制企业条例》便成为集体企业的专门法规，而这部国务院发布的法规由于效力不及法律，亦由于出台之后从未有过执法情况的检查，在实践中存在问题颇多，比如条例规定：“职工（代表）大会是集体企业的权力机构”，集体企业“厂长（经理）由企业职工代表大会选举或者招聘产生”，然而现实中不对集体企业人事权进行干预的主管单位占少数。本报2001年曾经报道过的北京外贸依达羊毛衫厂厂长范佩莉被上级国企免职、山东淄博淄川制药厂厂长纪茂荣被上级公司撤职、湖北武汉扬子房产实业公司被武汉市房地产管理局强换法人代表等案例，都集中地反映了集体企业财产权、经营权以及职工民主管理权，面对上级主管部门侵权之时，其自保能力相当微弱。
.而造成如此局面更深层次的原因，缘于集体企业改革的滞后。

■产权的先天不足

.截至目前，1982年《宪法》已经过四次修改，但是对集体经济的定义却始终没变，即“社会主义劳动群众集体所有制”。《城镇集体所有制企业条例》在此基础上对“劳动群众集体所有”作了两种列举：一是“本集体企业的劳动群众集体所有”，一是“集体企业的联合经济组织范围内的劳动群众集体所有”。集体企业的这一传统定义没有将其时已经开始、而后成为集体企业改制主要模式的股份合作制考虑在内，也与之后产权明晰的改革方向不相协调，这就无法克服集体企业与生俱来的制度性风险：在历次机构改革、企业改制、“抓大放小”过程中，集体企业常被外部机构（政府部门、“总公司”或“集团公司”等等）任意处置，集体产权横遭侵害。

.当国企改革已经到了产权转换阶段的时候，集体企业的法律定义颇不利于产权的明晰：所谓的集体所有是多大范围内的集体所有集体内部的每一个成员又分别拥有多大的比例比如轻工系统的不少集体企业成立于1958年，当时的集体职工跟2004年的集体企业的职工可能没有一个是重合的，完全是不一样的，那么产权如何界定才算公平

.集体企业形成的过程是极其复杂的：厂办集体、乡镇集体、二轻集体、供销集体、街道办集体、主管局办集体、事业单位集体、校办集体，俗称集体企业“八路军”，每一路情况都不一样。“有些集体企业当年设立的时候是有人出资的，但后来企业资产增值了，而增值资产的来源很复杂。比如说在某一阶段内国家政策对企业的支持，银行的贷款转化形成的资产，以及企业盈利所形成的资产等等，这些不同来源的资产都有一个需要界定产权归属的问题。期间，国家还曾采取划转的方式改变过企业的隶属关系，更加深了集体企业产权关系的复杂性。”现在就职于国资委的学者周放声认为，有关部门应该下决心认真研究并解决集体企业数年来累积下来的难题，为集体企业改制创造公平的法制环境。

.由于缺乏法律上的规范，目前各地对集体企业管理各有不同，据了解，北京市撤销了集体办公室，集体工业企业归经委，集体商业企业归商委，天津市同样也撤销了集体企业行政机构，而改为天津市城市集体经济联合会，深圳、青岛、上海、武汉仍然是国资委下设集体办公室，而广东韶关则发明了由公有资产管理局来管理集体企业的做法。

.而改制方式更是五花八门，有的政府部门未获职代会批准就直接控制和处置集体资产，有的地方将部分集体资产界定为本企业之外的集体职工所有，主办单位成立集体资产管理中心代行所有者权，有的集体企业改制采用了MBO即管理层收购的方式。但由于未经职工参与的产权合理量化基础上的改制程序，集体企业职工权益受到损害的情况比比皆是。

■法律面前难平等

1998年，沈阳市的3家城镇集体企业——这三个企业各有25％是国有股，75％是集体股——为享受国家为国有企业制定的政策，全体职工一致同意把75％的集体资产捐赠给了国家。在工商局变更登记之后，企业开始享受国有企业的政策：转制为国有企业之后，企业每年会从财政部门得到大约300万的财政补贴。

.在国有经济将退出竞争性领域、民营化成为改革大趋势的时下，从所有者权益实现角度讲，集体企业的产权属小范围人群所有，应该比之属于更多的国民所有更为有利，但为什么有人宁可将这部分资产转为国有呢最主要的原因恐怕还在于集体企业较之国有企业少了很多法律与政策上的优惠。

.国有企业破产依据的是《破产法（试行）》、《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》、《兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》以及最高人民法院的相关司法解释。而集体企业依据的则是《民事诉讼法》的 “企业法人破产还债程序”。在机械信息研究院赵奉杰看来，其间最主要的政策差异在于：“集体企业破产时资产变现首先用于安置职工，集体企业破产资产变现的清偿首先用于归还债务，国有破产企业职工安置费由财政部门兜底，而集体企业无此待遇。”

.没有能力承担改制成本，使相当多处于困境的集体企业“想活活不好，想死死不了”。按照有关政策，国有大中型企业改制分流允许将土地出让收益用于支付改革成本，然而集体企业却没有明确的法律依据；在企业转制问题上，国有企业可以在原址重新登记为改制后的新企业，而集体企业在为安置职工、偿还债务而变现厂房时，却需要缴纳土地出让金、营业税、所得税等多项税费；此外，集体企业改制，原企业欠税款不能挂账、不免缴滞纳金，欠银行贷款不能挂账停息等，在赵奉杰看来，所有这些都制约着集体企业转制。K

事实上，集体企业改制成本明显高于国有企业。

.集体经济这一所有制形式，是中国经济社会发展的特殊产物，在其几十年的变革道路上，集体企业的职工既没有享受到国企职工国家样样都管的好处，也没有享受到产权归己、少了婆婆经营灵活的好处。如今，尽管有人以为集体经济已经不存在了，然而2003年的统计数字仍然显示：集体经济固定资产投资达到7807亿元，实现利润480亿元，从业人员仍有1078万人；尽管有观点认为应该听任集体经济“自生自灭”，然而任何人也无法回避为数众多的厂办大集体的问题已经成为国有大企业主辅分离不得不跨越障碍的事实，此外，还有上千万集体企业职工的权利与利益需要关注。法律、法规不应该漠视这些问题.