关于城镇集体企业改制及发展的几个问题

一、城镇集体企业数量持续下降及其主要原因 统计局公布的数据表明，90年代中期以来，规模以上的集体工业企业产值和数量都在下降，但未公布城镇集体企业变化的数据。但对一些行业及省市数据分析表明，90年代中期以后，城镇集体企业数量是呈下降趋势。全国轻工集体企业来

　一、城镇集体企业数量持续下降及其主要原因

　　统计局公布的数据表明，90年代中期以来，规模以上的集体工业企业产值和数量都在下降，但未公布城镇集体企业变化的数据。但对一些行业及省市数据分析表明，90年代中期以后，城镇集体企业数量是呈下降趋势。全国轻工集体企业来看，1990年，全国轻工集体企业数为50427户，到1998年底为26118，减少了48.2%；天津市1980年～1990年，每年新建城镇集体企业1000～2000家，而到90年代中期，每年减少1000～2000家；广州市1994年城镇集体企业有10053个，从业人员41万，到 2000年底，城镇集体企业下降为3169个，从业人员28.7万人。

　　城镇集体企业数量的减少，除兼并、出售、破产、终止清盘等原因外，主要是改制所致。到1998年底，江苏、浙江、广东、福建、山东大部分城镇集体企业已改制为其它性质和形态的企业。1998年，由国家经贸委、税务总局、工商局等部门联合全国城镇集体企业进行清产核资的情况表明，在现有46万户集体企业中，真正算得上集体所有的，占城镇集体企业总数的不到60%，其余的40%，都已改变了企业性质或企业形态。到2000年底，大部分地区，改制企业已达50%左右，改的少的地区也达到20%以上。轻工集体企业改制为股份合作制、有限责任公司等产权多元化的企业占改制企业总数的78%。

　　辽宁省城镇集体企事业单位 1999年底为46086万户，到2000年底，已改制企业22236户，占企业总数的48%。其中改制为股份制企业781户，股份合作制企业2822 户，出售企业2965户，私营、合伙等形式企业8250户。而新建企业，按照《公司法》、《个人独资企业法》等注册为有限责任、股份合作制、私营企业等。

　　由于历史原因，还有些集体企业实际上是私营企业，只是按集体企业注册，是所谓“戴红帽子”的企业。随着国家政策的变化，这些企业通过改革，重新登记，恢复了私营企业的面目。辽宁省近几年对39106家企业进行了甄别，甄别出私营企业2502家，并重新进行了工商注册登记。

　　综合地看，城镇集体企业的减少，50%左右是因为企业改制。其它则是在市场竞争中无力竞争的企业被自然淘汰。

　　二、城镇集体经济改革与发展中的主要问题

　　尽管城镇集体经济改制比例已经不小，但与乡镇集体企业、国有中小企业相比，城镇集体企业改制步伐并不快。据国家经贸委对国有小型工业企业改制的初步统计表明，到2000年6月底，1996年在册的46281户国有小型工业企业，已改制35181户，改制面达76%，高于城镇集体企业改制的比例。

　　对一些地区和典型案例的分析表明，存在许多阻碍城镇集体企业改制及发展的问题。

　　(一)一些地方仍视城镇集体企业为“二国营”，侵占集体企业权益的情况严重

　　按照《城镇集体所有制企业条例》第四条规定，“城镇集体所有制企业是财产属于劳动群众集体所有、实行共同劳动、在分配方式上以按劳分配为主体的社会主义经济组织”，但实际上一些地方政府和有关部门，仍然直接管理和控制城镇集体企业。

　　一是直接控制企业经理人事，由政府或有关部门任命的法定代表人。《城镇集体所有制企业条例》规定，集体企业职工（代表）大会是集体企业的权力机构，集体企业厂长（经理）由企业职工代表大会选举或者招聘产生。但据1999年中国企业家调查系统的统计，集体企业法定代表人60.9%是主管部门任命。不少地方出现了不经过职工代表大会的同意随意更换企业领导人，有的甚至利用掌握的人事权，强制免去带领职工实行企业改制的厂长，另派人取而代之并在工商局办理变更登记等问题，有的地方还出现将集体企业产权转让收入纳入地方财政收入经常性开支。

　　一份《研究报告》提到的“华晟事件” 就是主办单位违反《条例》规定，严重侵权的事例。华晟公司是某市石油化工总厂批准组建的集体企业。企业职工主要是下岗后再就业的中年职工和中专技校毕业的青年。华晟在成立时曾向石化总厂借款注册，但借款不能出资，故写成拨款，以后华晟还了这笔钱。因此，石油化工总厂对华晟公司无产权关系，也无管理权责。 1999年初，石化总厂以曾经“拨款出资”等为由，单方面认定华晟公司的产权归它所有，在6月份不经职代会同意，撤换华晟的法定代表人，接管其财务和业务，以后又让华晟公司歇业，但不予安置职工。职工不同意，要求进行产权界定。2000年4月经财政部鉴定华晟公司资产为集体资产以后，石化总厂仍强行接管其财产和经营业务，冻结其银行帐号，迫使企业停业。从许多集体企业与扶办单位发生纠纷的事例看，一般是初期两者间法律、经济关系不太规范，以后扶办单位往往以此为由，甚至置权威部门的产权界定不顾，侵占集体企业资产。目前，华晟事件已诉讼法律，但至今尚未解决问题。 　　

　　二是直接控制和处置集体企业资产。一些地区对1998年全国城镇集体经济清产核资产权界定结果不认帐，规定企业改制必须得到政府或部门批准，不经政府或部门重新界定和批准就不能进行改制；有些地区规定集体资产归国资管理部门；国有控股公司统一管理集体企业及其经营决策和改制，特别是一些由原工业局改组的控股集团公司，过去有政府授予的管理职能，改为企业后，又以资产重组、优化资源配置等名目，把集体资产转化为它们控制的资产，实际占有；以“主管部门”、“主办单位”或“挂靠单位”身份扶办过集体企业的单位、企业，往往认为自己是集体企业的上级，是集体资产的所有者，集体资产是“国有集体”，当然有权取得集体资产。因此，相当一部分城镇集体企业的财产所有权、支配权实际上掌握在企业主管部门、主办单位手中，变成了地方部门所有制企业，引起不少冲突。 　　
　　另一个案例是某市一家汽车服务公司，1990年公司创办时，租赁国有公司的车辆，组建一个出租车队。当时双方签定合同，明确在出租方收回全部租金和管理费用后，车辆的产权归承租方——出租车队所有。1993年，出租车队全部还清国有企业的费用。 1998年7月，市国资办、集体企业产权界定办和清产核资办经过界定也确认服务公司中无国有资产，至此，服务公司的产权归属已经十分明确。但是1999年 6月，当服务公司职工大会作出决议，一致要求进行股份合作制改革，将公司改组为全体职工出资入股的合作公司时，曾经扶办过的国有企业却认为汽车服务公司的资产是国有资产，不同意其进行改制。要重新界定产权，然后将服务公司卖掉。此举，引起职工反对，全厂哗然，企业陷入混乱状态。在2000年10月，该公司已被扶办的国有企业卖掉，所得价款除小部分用于“买断职工工龄”外，余额归上级所有。

　　某市依达羊毛衫厂，是1981 组建的独立核算、自负盈亏的集体企业。1994年与外商合资成立了新的有限公司，取得了自营出口权，产品远销十几个国家和地区，取得了良好的社会效益和经济效益。但是，1997年在上级公司市针棉织品进出口集团公司（简称针织公司）在改制进行清产核资时，由于羊毛衫厂与上级公司曾有过借贷关系（借款已还）和贷款担保关系，针织公司强行将羊毛衫厂的集体资产界定为国有资产，要把合资企业的资产全部划归到集团公司，作为其改制成为有限责任公司的注册资金。这种做法侵害了集体企业和职工的合法权益。企业职工拒不接受，并进行抵制。为此，针织公司冻结了对羊毛衫的用章；撤消了银行贷款的信用担保；扣压了报关证；并强行撤换了由职工代表大会选举聘用的羊毛衫厂经理。 　

　　(二)有关集体企业的一些基本认识和政策始终未予明确

　　一是对集体企业的改制方向不明确。现在有的地方简单地宣传集体企业只能改制为私营企业，改制时又往往不公平、不透明，高值低估，将企业转让给私营个体业主，一些购买者还往往不履行协议，资金不到位，改制操作不规范，侵犯了集体企业职工的权益，伤害职工改制的积极性。

　　二是不合理地干预职工改制。城镇集体经济改制，按什么样方向是职工的权利，应由职工代表大会讨论决定。但一些地区，采用向本企业职工出售企业资产的改制方法，职工出不起钱，就丧失购买的机会。有些地区采取出资买断职工工龄的做法。这样做，违背《城镇集体所有制企业条例》，经营者如果低价获得较大比例的集体资产，还造成集体资产流失，引起职工心理不平衡，极易引致社会不稳定。

　　某市有一家国有企业扶办的集体性质的服务公司，1997年经具有法定资质的审计事务所对其进行产权查证审核，确认服务公司的202万元资产，产权属服务公司劳动者集体所有。1999年，服务公司职工大会作出决议，一致要求进行股份合作制改革。但是扶办公司不同意其改制，并要把服务公司作为国有资产卖掉，以弥补扶办公司的亏损。

　　三是一些基本政策始终不明确，如改成股份合作制的企业是否还必须有一块集体产权，没有集体产权是否就是“私分集体资产”。

　　这些问题已成为集体企业改制的障碍。有些集体企业在职工增资入股的前提下，将企业部分存量资产按一定比例以配股方式，分配给本企业的职工所有。这有利于调动长期处于低收入层的集体企业职工进行改制的积极性，但始终存在是否合法的问题。

　　(三)缺乏法律规范和政策支持

　　目前作为城镇集体企业唯一法规《城镇集体所有制企业条例》由于制定得较早，其部分内容已明显落后于改革实际。如《条例》提出“集体资产”归“全体劳动群众所有”，没有明确集体资产终极所有权到底是谁。集体企业所有者缺位，是城镇集体企业经营及改制过程中职工权益屡遭侵犯、集体资产流失的主要原因。

　　缺乏相关的法律政策，又缺少有关的管理机构，问题就更严重了。过去政府还有相关部门管理、指导集体经济，现在由于机构撤并，干部分流转岗，政府部门缺位。对集体经济社团机构长达2～3年的清理整顿，重新登记，使集体经济成了“被遗忘的角落”。过去集体企业的许多政策方面一直是参照国有企业政策执行，现在国有中小企业改制政策较明朗，改制进展快，而集体企业由于基本法律关系不同，无法参照有关政策，使得其在改革与发展中遇到的许多政策问题无法及时解决。

　　三、几点建议

　　第一，城镇集体经济企业的改革与发展需要指导。城镇企业是我国城镇经济中重要的企业群体，涉及众多职工及社会弱势群体。需要有法律、政策支持、指导这些企业的发展和改革。对久争不决的股份合作制企业等问题有必要在深入研究的基础上尽快明确有关的政策。

　　第二，当前首先要解决一些地方对集体企业任意侵权的问题，尽快出台指导集体企业改制的政策规范。集体企业经过清产核资和产权界定后，产权已经明晰，要取消主管机关的企业改制批准制。企业改制后的制度选择，要按《条例》的规定执行，尊重企业职工的意愿，减少对集体企业侵权事件的发生。

　　第三，部分集体企业可以改制为合作制企业，可给予必要的政策鼓励。大中型集体企业，可以按照《公司法》改制成有限责任公司甚至股份公司；有些集体企业的职工愿意出资入股，通过劳动与资本的联合，组织起来走合作经济的道路，也应给予鼓励和支持。合作制企业也可以看作一种集体所有制企业，但它和我国过去的 “二国有”型的集体企业不同。合作制企业的核心内涵是其成员拥有、成员控制、成员受益的经济组织。在财产权利上，它的原则是合作而不是合并。个人通过出资入股取得成员资格，股本及其增值始终是成员个人的所有者权益，也是成员个人为企业债务承担有限责任的保证。在发达国家合作经济是市场经济的产物，它是市场竞争中弱势群体为提升竞争力而产生的一种组织形式。合作制企业在市场经济中有多种方式，存在于不同的领域，并且不断变化，可以是劳动密集型企业，也可以是个体企业在某个环节组成的合作企业（如销售合作社）。中国的合作制企业变成“二国有”的集体制企业，是“向全民所有制过渡”的结果。现在，部分集体企业根据职工愿望变成合作企业，是与市场经济相适应的一种企业形态。

　　第四，要尽快研究、制定有关法律，如《合作企业法》就是应尽快出台的一部集体法律。