中央企业如何完善公司治理

据麦肯锡公司调查，在财务状况类似情况下，投资人愿意为治理良好的亚洲企业多付20%27%的溢价，愿为治理良好的北美企业多付14%的溢价。然而，截至2003年底，189家中央企业的母公司中，大多数尚未按《公司法》改制 把公司治理作为建立现代企业制度的核心，是经济全球化背

　据麦肯锡公司调查，在财务状况类似情况下，投资人愿意为“治理良好”的亚洲企业多付20%—27%的溢价，愿为“治理良好”的北美企业多付14%的溢价。然而，截至2003年底，189家中央企业的母公司中，大多数尚未按《公司法》改制———

　　把公司治理作为建立现代企业制度的核心，是经济全球化背景下的一大趋势。从国际资本市场和全球投资人来看，良好的公司治理是改善经营业绩、提高投资回报、走向国际化的一个重点。

　　在欧洲，欧盟要求前东欧国家的企业必须改革公司治理，特别是提高审计质量，增加透明度，只有这样，才能加入欧盟。

　　“亚洲国家的企业，在公司治理上如果不做根本性的改革，任何管理技能的提升与科技实力的发展，都不足以让亚洲企业在国际舞台立足”，这是标准普尔公司调查后得出的结论。

　　在公司治理上做进一步改革，同样是中国企业肩负的重任。总体上看，完善公司治理，中国企业特别是中央企业需要研究解决以下问题。

　　究竟什么是公司治理

　　“公司治理结构”，以及通常所讲的“法人治理结构”，在国际上统称为“公司治理”corporate governance。公司治理概念界定，狭义的局限在董事会制度的安排上；广义则包括股权结构、融资结构、银行体制、企业购并、公司控制权市场、产品市场竞争度、利益相关者的利益兼顾，等等。

　　目前，国际上有关公司治理的理论主要有四种：

　　第一，伯利等人的理论。1932年，根据对美国公司的分析，他们得出以下结论：一方面两权分离，经济上带来了高效率；另一方面也带来了经营者可能并且经常违背股东利益的问题，也就是所谓“经营者强，所有者弱”的问题。此后几十年，西方有关公司治理的研究，大多是以这一研究为基础的。

　　第二，费兰克斯等人的理论。1995年，他们提出了两权分离的两种类型：一种是外部型，以美国公司为典型；另一种是内部型，以欧洲大陆公司为典型。欧洲大陆企业的特点是，公司上市的较少，即使上市，股权也高度集中。比如，在法、德两国，最大的170家上市公司中，80%的公司都拥有一个股份超过25%的大股东。大股东主要为两类：一个是家族，一个是其他公司。他们认为，在西方经济学界曾流行的公司治理类型区分法，即德、日的银行导向型模式和英、美的市场导向型模式，是站不住脚的。因为德、日两国的银行在监督、控制公司方面，并未发挥什么特殊的作用。

　　第三，拉波达的理论。1999年，拉波达分别对27个国家中20个最大的企业进行了研究，发现两权分离的内部型，不仅在欧洲大陆，而且在全球也是主要形式；相反，外部型只存在于美、英等少数国家。出现这种情况，重要的原因是大多数国家都缺乏有效保护小股东的法律。

　　第四，“欧洲公司治理协会”的理论。上世纪90年代后期，他们对欧洲大陆企业作了比较研究，并提出以下结论：一是欧洲大陆企业投票权的集中度显著高于英、美国家，其控制权往往只集中在一个绝对控股的股东手上；第二，第三大股东所持的股份都很小；相反，在英、美的公司，一般不存在一个绝对控股的股东，而且第二、第三大股东所持的股份与第一大股东也相差不大。二是最大股东在欧洲大陆企业大多是家族，在英美大多是经营班子。三是在欧洲大陆，一般情况下存在一个绝对控股的家族股东，但只要不是自己而是委托他人经营，股东的控制仍较弱，“经营者强、所有者弱”的问题也仍然存在。

　　由此可以看出，在企业两权分离的情况下，如果股权分散，只存在一个突出问题，即经营者损害股东的利益。比如美国多数上市公司的情况；如果股权集中，存在两个突出问题，即经营者损害股东的利益，以及大股东损害小股东利益，比如欧洲大陆许多公司的情况；如果是国有独资或国有控股，则存在三个突出问题，即经营者损害股东的利益，大股东损害小股东的利益，以及大股东代表损害大股东的利益，比如我国一些国企的情况。正是在这个意义上讲，国有企业完善公司治理，不仅要解决经营者损害股东利益、大股东损害小股东利益问题，而且要解决大股东代表损害大股东利益的问题。

　　股份制如何讲治理效率

　　十六届三中全会提出，要建立现代产权制度，并强调除极少数必须由国家独资经营的企业外，要大力发展混合所有制经济，使股份制成为公有制的主要实现形式。中央企业在贯彻这一要求方面更需要努力。到2003年底，在189家中央企业的母公司中，大多数尚未按《公司法》改制。

　　在推动股份制方面，地方国企明显快于中央企业。一个重要原因，是十六大后许多地方政府，不仅有总的要求，还有具体的计划和部署。比如，一些省市政府提出，在加工工业和商贸行业，每年实行股份制改造的国有企业要达到1／3。今年国务院国资委提出，要加快中央企业股份制的改革步伐。要切实推动这项改革，需要大胆探索产权制度改革，也需要进一步制订具体的实施目标、计划与步骤。

　　上市是发展混合所有制经济的一个重要途径。这些年来，在中央企业，相当大一部分资产已在国内外上市。在中央企业，已上市的资产不仅质量上是优质的，数量上也远远超过未上市的资产。因此，多数中央企业发展混合经济，从行业看是竞争性的，从资产看规模并不大，所以改革步子可以更快一些。特别是国务院国资委颁发了《关于规范国有企业改制工作的意见》，从法规上有利于规范改制工作，有利于防止国有资产流失，有利于保障这一改革的健康进行。

　　当然，推进股份制，并不等于建立起了现代企业制度；发展混合所有制经济，也不等于建立起了现代企业制度。这已为前几年我国上市公司中出现一些民营企业成为控股股东，但治理效率仍很低下的事实所证实。在这类企业中，随着产权的变革，“大股东代表损害大股东利益”这一问题得到了改变，但各国公司治理中存在的“经营者损害股东利益”、“大股东损害小股东利益”这两个问题，并未得到根本性的改变。其实，马克思在对股份制给予充分肯定的同时，他和亚当·斯密也曾以相同的理由指出了股份制存在的问题。这就是“对经营者，作为其他人的资产而不是自己资产的管理者，他们不可能像经营自己的钱那样尽心尽力地经营别人的钱”。因此，中央企业实行股份制，包括实行了混合经济后，仍需在提高治理效率上下大功夫。

　　董事会如何发挥作用

　　公司治理是现代企业制度的核心，董事会是公司治理的关键。国务院国资委组建后强调，完善公司治理最重要的是要建立健全董事会，并提出，计划用3年或更多一点时间，在中央企业中探索建立董事会以及独立董事制度。这一设想提出后，引起了积极的反响，但也存在一些顾虑。

　　以前，曾有10来家中央企业建立了董事会。他们几乎都是国有独资公司，董事会成员由内部人员担任，并与经营班子高度交叉。这样的董事会，难以发挥作用。其实，在多数中央企业推行股份制、实行混合经济后，要建立董事会，人们对此并无异议；有疑虑的是，在极少数中央企业改制成为国有独资公司后，有无必要建立董事会。人们担心在股权结构单一或国有经济绝对控股的条件下，董事会很难发挥作用，还使治理机构重叠，带来矛盾和扯皮。事实上，不论在国有独资公司，还是在其他股份公司，要建立起有效的董事会，都是挑战。问题的关键，一是董事会应发挥什么作用，二是董事会如何能发挥作用。

　　至于董事会的作用，2003年10月《华尔街日报》刊登长文介绍了美国各界存在的争论。很长一段时期，美国一直强调董事会的作用是领导、决策，后果是“经营者强、董事会弱”。针对这一问题，美国从上世纪90年代起，强调董事会要承担监督职责，发挥监督作用；具体措施正像2002年《哈佛商业评论丛书》概括的那样：一是董事会检查、确认财务报告的真实性，二是董事会对首席执行官(CEO)的经营业绩进行严格考核，三是董事会审查和批准公司的发展战略。

　　解决应发挥什么作用的问题，并不等于解决如何能发挥这种作用的问题。2001年“安然事件”后，跨国公司又把董事会如何能有效发挥监督作用作为新一轮改革的重点。在这方面，具有共同性、趋势性的做法包括：缩小董事会的规模，提高独立董事的比例，放松董事长兼CEO的规定，改善独立董事的薪酬安排，延长独立董事退休年龄，限制退休CEO留在董事会，建立独立董事的执行会议，推行董事一年一选，限制董事的兼职，聘请独立的外部顾问等。由此看来，在中央企业建立董事会并不难，难的是要建立起能真正发挥作用的董事会。在这方面，要做的工作很多，要走的路也很长，应当走出新路。

　　谁来担任独立董事

　　独立董事制度是董事会制度一个重要组成部分。在我国，前几年已开始在一些股份公司探索建立独立董事制度，目前在上市公司提高独立董事的比例已成为一种规范。这是一个进步。当然争论也不少，有的称之为“管制革命”，有的称之为“装饰革命”。这一争论本身反映了我国独立董事制度还不成熟，存在不少问题。比如，独立董事首先在于董事的独立性，因此独立董事并不等同于外部董事、非执行董事。但我们在理论和实践中，常把这几个概念混在一起。

　　独立董事应当由谁担任，始终是个难题。中国证监会采取了考会计师、考律师那种方式，来选拔上市公司独立董事。现在上市公司的独立董事，多数是从事会计、法律、技术或经济学研究工作的。

　　这种做法的好处在于，能迅速组建一支独立董事队伍；不利之处在于，不少按这种方式选拔出来的独立董事，缺乏企业高层的经营、管理与监督经验，在实际工作中容易出现“董事不懂事”的现象。

　　下一步，在中央企业建立独立董事制度，同样会遇到应由什么人来担任这一难题。独立董事队伍应包括多方面的人才，每个企业董事会的人员结构也应强调多样性，特别是对这支队伍的组成主体，要有明确的专业、阅历方面的要求。研究各国大公司独立董事的人员组成可以发现，他们多数正在或曾任其他大公司、金融机构的CEO，具有丰富的筹资、投资、购并特别是经营业绩确认评价、奖惩任免、识人用人等企业高层的经营、管理与监督经验。

　　建立有效的独立董事制度，不仅仅要解决由谁担任的问题，从发达国家完善独立董事制度实践来看，还有多方面的工作要做。很长一段时间，他们一直在提高独立董事的独立性标准、增加独立董事的比例、赋予独立董事广泛的监督权力等方面进行努力。比如，要解决“独立董事不独立”的问题。“安然事件”后，他们又在独立董事的薪酬安排、独立董事的提名与选举、董事长兼CEO等方面进行改革。比如，要解决独立董事的个人利益与公司利益挂钩的问题。所以，在中央企业建立独立董事制度，不能寄希望毕其功于一役，而应当抓紧进行试点，在实践中边总结，边完善。

　　监督有效性如何保证

　　治理机构的设置直接关系到治理效率。目前在中央企业，治理机构设置的普遍形式，是国务院国资委、外派监事会、经营班子这三层。设立“外派监事会”，是1999年我国推出的一项重大改革。“外派监事会”与我国股份公司内设监事会的主要区别，不在派出主体上，两者都是出资人或出资人代表委派的，而在被派出人员的独立性、权威性等方面。从经济学来看，“外派监事会”制度中有关“由公务员组成”，“六要六不”，“不参与、不干预”等规定，都属于独立性范畴。这些规定在实践中得到了很好贯彻，因而受到了中央企业的普遍好评。

　　世界上公司治理机构的设置，按这些机构具有的权力，可以分为“主流型”和“非主流型”两种。“主流型”指设有股东大会、董事会、经营班子。世界大多数国家(包括德国的股份公司)都采取这种类型。德国等国的监事会，从责权上看，实质上是董事会。“非主流型”指设有股东大会、董事会、监事会、经营班子。比如，欧洲的意大利，亚洲的日本、韩国等的股份公司都采取的是这种类型，我国的中央企业和股份公司也采取这种类型。这两种类型有一个重要的区别，这就是是否设立以及设立什么样的监事会。

　　出资人设立的企业监督机构，其有效性至少应具备四个条件。一是独立性。美国董事会，德国、意大利监事会都比较独立，日本的监事会不独立。中国的内设监事会基本不独立，而中国外派监事会是高度独立的。二是专业性。美国、德国的主要是企业家，意大利的全部是注册的法定审计人，日本的专业性较差；中国内设监事会的专业性较弱，比较而言，外派监事会的专业性要强。三是积极性。上述几国的董事会或监事会制度都是在探索之中，还未形成有效的激励机制。四是监督权力。美国、德国具有对经营班子奖惩任免的权力，以及聘用独立审计人的权力；意大利、日本的则没有这种权力；中国的内设监事会和外派监事会，也不具备这种权力。确保企业监督机构的有效性，是一项系统工程，各项条件缺一不可，不然在有效性上难以尽如人意。2003年年底，意大利帕玛拉特公司爆出数额高达上百亿欧元的财务丑闻，被国际社会称为“欧版安然”，反映了他们的监事会制度存在重大缺陷。这两年，日本索尼、韩国电信决定改革监事会，根本目的就是要解决监督的有效性问题。

　　近年来，我国上市公司不时爆出财务丑闻。据媒体今年以来披露，某中央特大型企业被查出高达10多亿元的“涉案金额”。从对企业监督的有效性看，问题并非是我国的监事工作不努力，而是制度设计有待完善。中央企业推行股份制、建立董事会后，如果有监督权力的董事会不去履行监督职责，而履行监督职责的内设监事会又没有监督权力，在这种“责权分离”的情况下，很难实施有效的监督。所以，坚持和完善监事会包括外派监事会制度，首先应当从工作定位、拥有责权、人员积极性等方面进一步加以改进。

　　怎样确保业绩真实

　　确保经营业绩的真实性，始终是完善公司治理的重点。如果董事会成员由内部董事组成，他们又多在经营班子任职，那么，由董事会监督经营班子，实质上就是自己监督自己，这被美国著名公司治理专家蒙克斯比做是“由考生自己给自己的考卷评分”。

　　企业财务报告是经营业绩的反映。

　　中央企业的财务报告，要经过会计师事务所审计，已有多年的历史，这是一个进步。但直到目前，会计师事务所在一些由中央企业是自己聘请的，这也类似于“由考生自己给自己的考卷评分”。成绩的高低，很大程度是靠学生的觉悟，而不是制度的保证。于是在一些企业产生了一种现象，老总在位时，业绩很好，离任后一审计，往往出现问题。理论界把这一现象称为“马桶效应”。据去年多家媒体披露，2002年，国家审计署对12户中央企业负责人进行了经济责任审计，发现的主要问题是，财务报表不真实的现象比较普遍，尤其是所报利润。对中央企业负责人的业绩考核，应建立在企业盈亏的真实性上；惟有这种业绩考核、评价以及相应的激励机制，才真正有意义。

　　在许多国家，负责检查企业经营业绩真实性的，是董事会中的审计委员会。这个机构的有效性，同样首先取决于独立性、专业性、积极性、监督权力这些条件。在此前提下，工作的成效主要取决于两个因素：一个是工作重点要突出，负责对经营班子年度经营业绩的真假进行检查确认，科学解决“监督什么”的问题；另一个是被监督机制要严格，每年要详细披露审计委员会的成员资格、工作及薪酬情况，以及独立审计人的收费性质、水平和构成等，这有利于解决“监督者自身的可信度”问题。上世纪70年代，美国一系列公司丑闻促使他们创立了独立董事制度，要解决的就是这类问题。“安然事件”后，他们进一步加大公司治理的改革力度，颁布《索克斯法案》，要解决的也是这类问题。

　　我国的监事会，包括在少数股份公司已建立的审计委员会，存在一个共同的问题，就是未将检查与确认企业年度财务报告的真实性作为重点，并且也不具备聘请独立审计人对企业当年盈亏真实性进行检查和确认的权力。这使出资人难以真正了解当年盈亏的真实性，也很难真正了解企业的“家底”。这种情况在中央企业存在，在国有银行也存在。据有关专家研究，到2002年底，我国四大银行贷款余额的不良资产率中70%是1993—2002年这10年形成的。中央企业完善公司治理，建立考核制度，十分必要。应总结长期以来国企考核制度的成败得失，并把建立确认盈亏真实性的制度作为考核制度的基础。为此，聘请独立审计人的权力，应当交给监事会或董事会中的审计委员会。

　　董事长是否兼任CEO

　　董事长是否兼法定代表人，是事关完善公司治理、强化监督机制一个重要的问题。上世纪90年代中期，对国务院100家现代企业制度试点单位，我国有关部委就提出董事长不应兼总经理的要求，并以此作为检验试点是否合格的一条标准。结果是，董事长不兼总经理，董事会仍不能很好发挥作用。很重要的一个原因，是按《公司法》规定，“董事长为公司的法定代表人”。

　　我国的公司治理与欧洲、北美一个重要的区别是，我国企业全面负责生产经营活动和日常工作的，不是总经理而是法定代表人。法定代表人更像他们的CEO。因此，我国企业的董事长虽不兼总经理，但只要是法定代表人，就不能像欧洲、北美公司那样，董事长不兼CEO，有利于董事会去监督CEO。

　　解决董事长兼CEO问题，看似简单，其实不然。实践中，美国在解决这一问题上已经历了三个阶段：一是最早要求在确定董事会会议议题时，CEO要多与独立董事沟通、商量，任何一个独立董事都有权要求增加会议议题。二是前几年，一些公司在独立董事中增设了一名首席董事，并赋予其较大的权力，以制约CEO。三是“安然事件”后，要求董事长不兼CEO的呼声越来越高。2002年，麦肯锡在对美国500强的董事进行的一项调查表明，有70%的被调查者赞成分设。因为，董事长兼CEO会带来很多问题，最大问题是，一旦CEO控制信息流，独立董事就无法客观地实施监督。

　　在中央企业推行股份制中，应研究董事长兼法定代表人这一问题。在欧洲，董事长大都是不兼CEO的。在美国，董事长不兼CEO已成为主导意见，而且越来越多的公司规定，前任CEO也不能留在董事会。我国上市公司中，不论董事长是否兼任总经理，只要董事长是法定代表人，董事会对法定代表人难以实行有效监督。从我国国企的实际情况来看，如果董事长不兼法定代表人，而兼任企业党委书记，有利于董事会更好发挥监督经营班子的作用，也有利于企业党组织在现代企业制度中更好发挥保证监督作用。

　　薪酬制度如何安排

　　检验治理机制优劣一个重要的标准，是经营班子特别是CEO的薪酬制度。这些年，我国不少公司到国外上市，股票不能以高价发行，一个原因就是国外投资人担心我国国企CEO的薪酬太低，他们难以对投资人尽心尽职。但另一方面，美国CEO的薪酬增长过快，这被看作是他们董事会失灵的一个集中表现。

　　目前，中央企业经营班子的薪酬存在多方面的问题，包括“一把手”与“副手”的薪酬差距没有拉开，固定工资与年度激励、长期激励之间薪酬结构不合理，福利、职务消费没有货币化和公开化；更为突出的是，与民营企业、外资企业的“外部横向差距”仍较大，难以吸引和留住人才。比如，到2001年，外资企业中国籍CEO平均年薪已超过160万元；2003年，中央企业CEO的年薪平均要低得多，另一方面与员工平均年薪的“内部纵向差距”却在拉大。

　　从体制上看存在的主要问题，一是出资人代表未行使薪酬安排权，造成“经营班子自己给自己定工资”；二是对企业经营业绩的真实性缺乏科学的确认与评价机制，因此与经营班子薪酬挂钩的指标在真实性上缺乏制度保证；三是由于对经营班子薪酬及职务消费未建立披露机制，在少数企业也存在按“胆”分配与消费现象。国务院国资委成立后，采取了一些措施来解决这一问题，包括与100多家企业负责人签订经营责任书，推行企业负责人的年薪制试点等。当然，短期内要解决这一问题，难度很大。

　　世界著名公司在薪酬安排上通行的一些做法，对强化治理机制还是有用的。归结起来，一是薪酬前提。关键是对经营班子经营业绩真假的确认。二是薪酬差别。通常经营班子的薪酬比独立董事要高得多，而CEO的薪酬又显著高于经营班子其他成员，但差别不是来自工资、奖金等短期激励，而是期权等长期激励。三是薪酬披露。逐个披露经营班子成员前3年的薪酬，详细披露每人的薪酬构成，披露过去5年本公司的股东回报率与同行业同类企业的比较等。中央企业要完善经营班子的薪酬制度，应结合我国国情，借鉴国外的经验。