规范破产行为 妥善安置职工防止国有资产流失

近几年来，随着国有企业改革的深化，企业破产已成为我省一个较大的政治、经济、社会问题。根据省委、省政府领导同志的批示精神，2002年省政府体改办、省财政厅成立课题组，对我省1998--2001年企业破产工作的基本情况进行了全面调查，分析了造成我省企业破产违规行为的

近几年来，随着国有企业改革的深化，企业破产已成为我省一个较大的政治、经济、社会问题。根据省委、省政府领导同志的批示精神，2002年省政府体改办、省财政厅成立课题组，对我省1998--2001年企业破产工作的基本情况进行了全面调查，分析了造成我省企业破产违规行为的原因和实际工作的难点，并在此基础上提出了解决企业破产行为规范化的对策，妥善处理涉及破产企业各方利益的方法，稳妥、有效安置破产企业职工的措施和堵住国有资产流失的通道。
　　
一、近年来我省国有破产企业的基本态势

　　通过对全省依法破产企业基本情况的调查，我省21个市、州1998年—2001年全部破产业企业2539户，其中国有企业1321户，占全部改制企业的7.35%，占全部破产企业的52.02%。全部破产企业涉及破产资产205亿，其中国有企业涉及破产资产152.4亿，占全部破产企业资产的74.31%。全部破产企业负债367.8亿，其中国有企业负债254亿，占全部破产企业负债的69%。国有破产企业平均负债率为167%，债务构成中，职工工资和劳动保险费用占6.77%，税款占2.7%，银行债务占67.14%，其他债务占23.39%。债权平均受偿率为14.4%，职工工资和劳动保险费用受偿率为65.88万人，其中国有破产企业涉及职工42.25万人，占全部破产企业职工的64.13%。安置破产企业职工44.4万人，其中安置国有破产企业职工约28万人。破产企业重组782户，其中国有企业294户，占全部依法破产企业重组户数的37.6%。以上数据可以看出，我省近几年国有企业破产是破产工作中的“重头戏”。

　　分析我省近几年国有破产企业的基本情况，具有以下特点：

　　（一）数量呈逐年上升趋势。1998年全省共破产企业589户，国有企业286户；1999年全省共破产企业597户，国有企业295户；2000年全省共破产企业668户，国有企业366户；2001年全省共破产企业685户，国有企业374户。

　　(二)地区分布不平衡。1998—2001年全省共有1321户国有企业破产，但地区分布不平衡。21个市、州破产企业超过100户的有成都市、绵阳市、内江市、乐山市、南充市、眉山市和德阳市，其余市、州不足100户，最少的仅3户。

　　(三)主要分布在二、三产业中的传统行业。如乐山市111户国有破产企业涉及机械、化工、轻纺、造纸、建材等传统行业。

　　(四)规模普遍较小。对于多数已资不抵债、不能偿还到期债务的国有大中型企业，较少进入破产程序，而近几年来破产的国有企业绝大部分是小型企业，从我们调查的数据可以得到佐证。1998年--2001年共破产国有企业1321户，平均每户企业的资产为1100万元。

　　(五)债权清偿率低。根据我们的调查，1321户国有破产企业债权人债权的平均受偿率为14.4％，而银行债权受偿率低于平均水平，仅为11.42％。

　　(六)职工再就业任务重。依法破产的1321户国有企业涉及职工42.25万人，职工再就业率为67％。

　　二、现阶段企业破产中不规范的行为及难点

　　在市场经济体制尚未完善的大环境中，国有企业的命运既受市场运行的影响，也受到政府公共权力的支配。参与国有企业破产工作的政府各部门、司法部门、中介机构、企业自身缘于种种困难和利益，在企业破产过程中存在不规范的行为，主要表现为：

　　(一)二元化破产标准问题

　　对于同是国有企业的破产，适用的法律、法规及政策，存在“二元化标准”。对于一般国有企业的破产，只适用《民法通则》、《破产法》的规定，而享受国家政策性破产的国有企业不仅适用破产企业的法律规定，同时适用国家制定的一系列行政法规，而颁行的行政性法规与破产法律规定相比较，对债权人不利。《破产法》规定的清偿顺序是：第一，偿还破产企业所欠职工工资和劳动保险费用；第二，所欠税款；第三，一般债权。《中华人民共和国商业银行法》(下称《商业银行法》)第四十二条规定，借款人到期不归还担保贷款的，商业银行依法享有就该担保物优先受偿的权利。《破产法》第三十二条规定，破产宣告前有财产担保的债权，债权人享有就该—担保物优先受偿的权利。而享受政策性破产的企业，企业土地使用权以拍卖或招标方式为主依法转让，转让所得首先用于破产企业职工的安置，安置后有剩余的再列入破产财产分配方案，不足的从处置其他破产财产所得中拨付。政策性破产企业作为抵押物的财产，债权人放弃优先受偿权利的，抵押财产计入破产财产，债权人不放弃优先受偿权利的，超过抵押债权的部分计入破产财产。政策性破产企业财产转让所得优先安置职工，然后再按《破产法》规定的顺序还债，显然债权人要受到很大的损失，造成实际操作中钻国家政策空子，否认担保物或抵押物的优先受偿权，进而否定了抵押贷款的有效性，造成银行债权受损。这些政策、法规都不同程度的带有计划经济的痕迹，不能揭示市场经济条件下的竞争规律，破坏了不同经济主体在市场经济条件下享有的平等权益。

　　调研过程中，反映二元化标准和对司法的行政干预问题突出，呼吁用完全法治化的手段解决不同性质企业破产中存在的问题。最高人民法院《关于审理企业破产案件若干问题的规定》(法释[2002]23号)(2002年9月1日施行)(以下简称最高人民法院法释[2002]23号)对企业破产中二元化标准有了一定程度上的并轨，但要解决企业破产过程中司法行为的行政干预问题，只有对国有经济进行深层次改革的基础上，立法适用的二元化才有可能最终消失。统一的企业破产法的颁行，将是企业破产的必然趋势。

　　(二)破产企业条件的认定问题

　　根据企业破产的法定含义，企业破产程序不适用于资产良好的企业，同时，企业即使处于资不抵债的情况下，只要能清偿到期债务，也可不进入破产程序。只有资不抵债、同时不能清偿到期债务的企业，方可进入破产程序。对一时陷入困境，但可能具有发展前景的企业，以及其他可以挽救的企业，可以继续保留经济活动主体的合法地位。破产法具有双重功能，一是保护债权人通过在司法控制下的破产清算，集中清理债务人的财产，集中清偿对债权人的欠债，真正实现债权的平等受偿；二是保护债务人，通过破产程序使债务人暂时免于追索，以利于有希望的债务人重整。现实经济活动中，由于对这些基本概念的相关法律界定不明晰，加之国有企业的以破产形式的退出，现阶段多数先由政府部门规划(实质上其破产资格先由政府部门认定)，带有一定的行政色彩，极个别地方、个别部门，过多的考虑债务人通过破产达到免于债务追索的目的，导致一些尚具有发展前景的企业“非正常死亡”从而造成国有资产流失。