破产财产保护制度的缺陷及其完善

破产作为一种经济现象，是商品经济出现之后信用关系建立和发展的产物。而作为一个法律范畴，则是指对这种信用干系的特殊调节制度，是特定当事人之间的信用关系产生危机时，为贯彻债权人平等原则，以满足债权人公正分配的要求。在满足债权人要求的同时，我们发现，破产的提起，一般发生在企业“无力偿债”（insolvent），为防止企业债务不断扩大的情况之下。这样，在具体审理破产案件的时候，法院往往面临两大难题：1、破产企业债务清偿率低下；2、债务人个别任意清偿行为的效力问题。

　　从实质上来看，这两个问题均涉及到在破产过程中对破产债权人利益的保护，是法院在审理破产案件中急待解决的问题。以下，笔者将对两个问题分别进行论述。

　　一、破产企业债务清偿率低下的产生原因及对策

　　法院在审理破产案件的过程中，最大的问题就是破产企业债务清偿率低下。企业破产以后，破产财产变现后，出去破产费用剩余财产难以偿还破产债权，是债权人的权益得不到维护。在四川省轻机自行车厂破产案件中，破产财产仅能用于支付[破产费用，至于破产债权根本无法清偿。而造成这个结果的原因主要有以下三点：1、从我国现阶段破产企业的具体情况来看，大多数都是国有企业且财务管理相当混乱。由于`在现有的法律实践中，对于破产企业经营者的责任难以进行追究，而且对“内部人控制”问题，即国有企业经营者利用现代企业治理结构来损公肥私，导致企业破产的问题，现在还没有一个较好的防止与处理方法。2、破产企业也往往因大量的债权回收不了而使企业资金周转不灵、经营不善而导致破产。而在破产案件的审理中，破产企业的债权往往大部分收不回来或根本无法回收。3、在对破产企业的财产进行拍卖时，难以实现财产的全部变现，致使破产债券人的债权难以得到保证，国有资产在其中也流失严重。从成华法院受理的破产案件来看，我们能很清楚地发现以上问题。首先是某机械厂的破产案件中，在进行清算的过程中，清算组发现企业有某些关键帐册不知所踪，同时在核对帐目时发现缺少大量的原始凭证。一些手收支帐目的记录极不规范，资产负债表上有明显的人为作假的迹象。其次，是“四川省轻工业第一供销总公司”的破产案件中，在企业提起破产申请之时，其资产负债率已经高达890%左右，经营情况已经严重恶化。在对四川省轻工业第一供销总公司的债权进行追偿的时候，清算组发现四川省轻工业第一供销总公司有大量的到期债权由于找不到债务人或已超过诉讼时效而无法实现。经过仔细审查，我们发现，四川省轻工业第一供销总公司在发放借款或者赊销的时候，并没有对债务人的实际偿还能力进行细致的审查，致使在多笔到期债权中，仅有几笔能追回，使国有资产流失严重。由于企业负债严重，而且到期债权难以追回，因此在破产过程中，企业的破产财产仅能用于支付破产费用。再次，某些债务人向四川省轻工业第一供销总公司清偿后，清算组未向法院申报。

　　对于以上问题，通过向办案法官请教并总结审理破产过程中的实践经验，笔者认为以下方案能较好地解决以上问题：

　　1、在政府财政部门逐级设立国有企业破产预警系统

　　由于现阶段破产企业多为国有企业，为了减少因破产而带来的债权人的损失，有必要在政府的财政部门逐级设立国有企业破产预警中心。从会计学的角度来看，一个企业的财务状况完全可以从资产负债表和资产损益表、财务状况变动表上反映出来。建立破产预警中心后，因为现在预算内的国有工业企业每年度末须向财政部门提交以上三种报表，因此破产预警中心可以即使准确地从财政部门获知企业的财务情况和经营情况，并对企业提交的资产负债表和资产损益表、财务状况变动表的真实性和准确性进行审查与确认。在发现企业的财务状况出现恶化后，应立即将企业财务恶化状况与分析报告提交政府破产企业重整部门以及主要债权人，同时对企业财产进行清算，以防止在债权人向法院提出破产申请的期间企业财产进一步流失，在清算组发现企业已达到破产条件的情况下，清算组以准债权人的身份提出破产申请也能进一步保护债权人的利益。

　　在对企业提交的三种财务报表进行审查时还应注意一个相当重要的问题-虚假报表。我认为此时应将《中华人民共和国企业破产法（试行）》中关于追究破产企业管理责任的相关规定切实应用到实际审判工作中。由于资产负债表等三种财务报表的通过首先需要通过领导签字，所以通过破产预警中心对三表真实性和准确性的审核以及针对企业实际财务状况的抽查，将财务报表出现问题的企业相关领导追究责任，将责任落实到具体的各个领导身上，以确保现行《破产法》中对企业破产的直接责任人员予以惩罚的规定落实到细则。同时也能防止破产犯罪的发生，在一定程度上可规范各主题的行为，杜绝其侥幸心理。

　　2、建立破产监督人制度

　　要改变我国破产案件中破产财产在破产过程中流失严重以及分配问题，笔者认为最有效的措施就是建立破产监督人制度。

　　破产监督人就是通过债权人会议选举并经由法院予以审查通过，只要对整个破产清算过程和破产财产的分配过程进行动态的监督。破产监督人制度建立的主要原因在于：①在我国虽然设立了债权人会议制度，但并每哟设立诸如债权人委员会或者破产检查人的常设组织，因此，债权人会议在我国仅仅是一个法定非常设的必设机构，在破产案件实践中债权人会议往往一次就明确了破产财产的变现和分配方案，此后债权人会议很难再次组织，使债权人的对破产程序的合理进行有效的监督控制。如果将债权人会议作为破产过程中的日常性监督机构则会出现以下问题：⑴召开债权人会议耗时、费资，频繁召开债权人会议既不经济，又不利于破产程序的迅速进行；⑵债权人会议的成员代表的是一般破产债权人的利益，即只有一般债权人方有表决权，从利害关系人角度来看，债权人会议的监督难免有失公允*2.②法院难以对破产清算过程进行详细监督。法院由于需要承担繁重的审判任务，要求法院对整个破产清算过程进行详细监督显然是不可能的。以上游机械厂破产案件为例，法院每星期与清算组交换意见一次，对清算组在清算过程中出现的问题进行指导，并要求清算组每笔超过1，000元的费用须经法院审批。这样一方面加大了法院的工作量，另一方面法院很难详细地了解到整个破产清算过程的详细情况。加之破产清算过程中有大量的非法律事务渗透其中，要法院对这些具体问题进行监督恐为法院力所不及。③建立破产监督人“有助于监督债务人的业务执行”*3.在司法实践中，我国《企业破产法（试行）》第二十四条规定“人民法院应当自宣告企业破产之日起十五日内成立清算组，接管企业。”企业从宣告破产到清算组成立之间存在时间间隙，以破产监督人却带破产财产临时管理人有利于破产财产管理，原因在于“1、债务财产处于无人监管的状态的‘真空’时，破产企业未丧失对财产的所有权，容易与临时管理人的临时经营管理权发生学理和实践冲突；2、法院受理破产申请后，如进入和解阶段，则临时财产管理人需终止或暂时停止执行职务。设立临时财产管理人还会面临与破产管理人的职务交接问题，这样就会导致程序的烦琐化，增加诉讼成本，有悖于效益价值目标。因此，在破产程序开始后至破产财产管理人指定前，有必要设立与破产程序同步开始监督机构，以加强对债务执行的监督。”*4从维护公平的角度来说，监督人的选举应当注意以下问题：首先，通过债权人会议推选的监督人应具备注册会计师、律师等具有职业技能的专业人员。其次，债权人会议推选的监督人员必须经过法院的审查，由法院批准，监督人应对法院负责。监督人作为一个常设的监督机构，职权范围应主要限于：“①调查破产财产和破产程序进行的有关情况；②为开展监督工作得向临时破产接管人、破产管理人及其辅助人和其他有关人员询问相关情况；③要求临时破产接管人、破产管理人提交有关报告和文件，并就报告和文件作必要的说明；④申请解任临时破产管理人或破产管理人的职务；⑤依法审查同意相关的处分财产的行为；⑥提请法院阻止临时破产管理人和破产接管人的决定和债权人会议不当决议的执行。”*5从我国2000年6月初稿的《中华人民共和国企业破产与重整法》草案看，监督人的职权主要有：“①监督债务人财产管理和处分；②监督重整计划的执行；③监督破产财产分配。监督人执行职务时，有权要求管理人、重整执行人或者破产清算人就其职权范围内的事物作出说明或者提供有关文件，前项规定拒绝接受接受监督，监督人有权就监督事项请求人民法院作出决定。对于监督人的请求，人民法院应当在五日内作出决定。”*6从该草案看，破产监督人的设立是新破产法发展的一个重要的方向，因为破产监督人在破产案件的审理过程中作为一个独立的中立机构，能对破产过程中的各个部分进行监督以确保破产过程公正、公平。但有一点需要注意的是，监督人制度并不是适用于所有的破产案件，因为破产监督人引入后其相关费用必将压缩破产财产，所以破产监督人制度仅应适用于债权债务关系复杂，破产财产较大的破产案件。