论公司清算制度的完善

企业清算

　　公司清算是终结公司的法律关系,消灭公司法人资格的行为。我国存在着多种公司破产后不清算的情形,这些情形造成公司债权人利益受损、国家税收流失等后果,并严重危害到市场交易安全。鉴于此,应在借鉴国外立法及司法实践经验的基础上,结合我国的实际情况,明确清算中公司的地位,完善清算人制度,增设特别清算制度,完善公司的清算程序和破产救济机制,从民事、刑事、行政角度构建清算责任追究机制。

　　公司清算;不清算行为;责任追究机制

　　公司清算是指公司解散后,清算人处分公司财产,终结其法律关系,从而消灭公司法人资格的法律程序。公司清算作为公司消灭的必经程序,是公司法人资格从存续到消亡的过程。同时,清算也是破产救济的一种重要方法。我国《民法通则》、《公司法》、《外商投资法》、《公司登记管理条例》、《外商投资企业清算办法》等法律、法规均对公司清算作了相应的规定。但是,这些规定存在很多不完善的地方,无法应对现实生活中日益复杂的公司终止、清算问题。实践中,许多公司在停业、歇业、经营期满、被撤销、吊销营业执照时,往往根本不组织清算,不合法地退出市场,造成公司债权人利益受损、国家税收流失、劳动者权益被侵害的后果。这不仅降低了市场的效率,而且严重危害到市场交易安全。本文拟结合司法实践中存在的问题,参阅国内外一些专家学者的观点,就目前我国存在的公司不清算情形、公司清算制度的缺陷以及如何完善公司清算制度谈一些自己的看法,作一些初步探讨。

　　一、公司解散后不清算的情形及危害

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　　(一)债务人无财产或有固定财产却不能得到清算的情形及危害

　　公司破产宣告后,债务人无财产该如何处理?日本《破产法》第145条规定,法院认为破产财团不足以缴纳破产程序的费用时,必须在破产宣告的同时,作出破产废止的决定。德国新《破产法》则采取了驳回破产申请的做法,该法第26条规定:若预计债务人的财产将不足以偿还诉讼费用,则破产法院可驳回其开始破产程序的申请,已经预付足额诉讼费的不在此限。就我国目前的情况来看,对于清算时公司无财产的情况比较好处理,可以直接由法院裁定结束清算程序。但是,实践中还存在一些公司虽拥有固定财产却不能清算的问题。如一些地方由于政府政策性决策以及地方保护主义等原因,导致大量闲置的固定资产无法清算,主要表现为:一是由于一些地方政府在发展经济初期,为了吸引投资而许诺提供各种优惠政策,后来政策变化,投资商纷纷撤资,公司破产后留下了大量烂尾工程和固定设施;二是由于地方保护主义的原因,一些地方政府为了政绩需要,对于一些企业的长期亏损没有采取有效措施,导致企业破产后留下许多无法清算的固定资产。对于上述情况,债权人一般都不愿意承担清算费用,而公司股东基于其有限责任更不可能自行组织清算,这样就造成了公司破产后的不清算情形。

　　(二)恶意逃逸清算,造成清算不能的情形及危害

　　恶意逃逸清算的行为,是指公司在出现法定解散事由或者公司章程所规定的解散事由后,应然清算主体恶意不清理公司债权债务、不向股东分配剩余财产、不终结公司所有法律关系的行为。一些公司、企业在出现应当清算的法定情形后,公司负责人或者为了逃避债务而与其他经济组织合资组建新的公司、企业,将企业资产转移,只保留原企业空壳以与债权人和工商行政管理机关周旋;或者携公司、企业资产逃逸;或者遣散职工、关门大吉,对公司、企业的债务置之不理,甚至对企业财产放任不管,任其流失、报废,根本不进行清算;或者通过隐匿、销毁应当保存的会计凭证、会计账簿、会计报告等,使公司、企业的清算无账可算、无据可查。

　　(三)清算主体缺失,导致清算不能的情形及危害

　　清算主体缺失的原因在于企业法人资格的缺失。我国《公司法》第184条规定了清算主体的构成,但在实际操作中,由于法院无法及时组织清算组进行清算,所以往往缺乏真正的责任承担主体。首先,国家工商行政管理局1997年《关于公司被吊销营业执照后其清算工作组织实施问题的通知》指出,《公司法》第192条中的“有关主管机关”是指依照国家法律、行政法规有权责令公司关闭的部门或机关,不包括公司登记机关,因此公司登记机关不负责对被吊销营业执照的公司的清算工作。由此看来,工商行政管理局在吊销公司营业执照后,对公司是否清算是放任的,其自身不承担组织清算的责任,这与《公司法》第192条中其他“债权人可以申请人民法院指定有关人员组成清算组进行清算”的规定缺乏法定的职权衔接。正是这种状况,造成实践中大量的公司被吊销营业执照后或继续经营或不经清算而自行解散。其次,“责令公司关闭”是行政处罚行为,“有权依照国家法律、法规责令公司关闭的部门或机关”就是行政处罚机关。该机关因为要承担组织清算的责任,所以在行政行为时不仅要考虑某公司的违法情形而将其强行关闭,还必然要考虑组织清算的难度或清算对该机关可能产生的利弊,然后考虑是否进行行政处罚。实践中,真正由行政处罚机关组织的清算很少,对行政处罚机关不组织清算的不作为责任提起行政诉讼的也未有所闻。因为责令公司关闭是行使行政权力,而组织清算是履行行政义务,其所连带的成本包括人力、物力,恐怕是行政处罚机关难以承受的。最后,“主管机关”是指公司的开办机关,这样理解对于国有独资公司是适用的,但非国有独资公司的数量庞大,其没有类似的“主管机关”,所以就很难对其组织强制清算。

　　(四)缺乏特别清算程序,造成清算不能的情形及危害

　　现行《公司法》规定的公司清算程序只是一种理想状态下的普通清算程序,实践中这种程序制度必定会受到许多现实因素的制约而无法发挥作用,尤其是在目前我国公司制度尚不成熟,刑事和行政法律、法规的有关配套规定尚未健全的条件下,许多中小公司不同程度地存在这样那样的问题,如设立上存在瑕疵(提供虚假验资报告、以虚假出资成立公司等);名为有限责任公司实为一人公司或合伙企业,股东资产与公司资产混同;“脱壳经营”成立所谓的关联企业,股东业务与公司业务混同;股东在公司关门前大肆私分公司财产,以虚假清算报告将公司注销,逃避合同义务或其他法定义务;公司主要负责人不知去向,公司清算人怠于甚至违法行使清算职权;等等。此时,凭借公司自身的能力和诚信度已经无法保障清算程序合法、顺利地进行,而我国法律中对特别清算的规定又不够具体明确,这样各方主体的权益尤其是公司的债权将很难得到实现。

　　二、我国公司清算制度的完善

　　(一)明确清算中的公司的地位

　　按照《公司法》的基本理念,清算制度是以股东的有限责任为前提的,因此其理想的模式是,公司解散之后,公司股东自行清理公司财产和债权债务,通知公司债权人,双方达成还债安排,清偿所有欠债。但在实践中,公司解散之后,公司股东往往以公司人格作为挡箭牌,以承担有限责任为借口而不组织清算。由于公司清算时其作为经济实体仍然存在,其财产权利和组织机构尚未终止、消灭,故目前学者对此时的公司普遍持清算中公司与原公司同一人格说,即清算中公司的法人人格并不随公司解散而消灭,其与原公司在清算目的范围内仍为同一法人,须待清算终结,其人格始归消灭。一些国家也有类似规定,如日本《商法典》第116条规定“公司虽于解散后,在清算的范围内,仍视为存续”,德国《股份法》第264条规定“对于公司,在清算结束前,继续适用关于未被解散的公司的规定”,美国《标准公司法》第86条也规定,清算中“公司除进行必要的结束工作外,应终止经营业务,但公司的法人资格应继续存在”。因此,针对上文中提到的责令公司关闭后未清算就注销的情况,笔者认为:责令公司关闭并不等同于公司消灭。我国《民法通则》第40条规定:法人终止,应当依法进行清算,停止清算范围外的活动。从字面上理解,这里所说的“清算”应当在“法人终止”之后进行,法律上规定的“终止”还不能与“消灭”等同,责令公司关闭只表明公司的终止,并不等于公司的消灭,责令关闭的公司还必须进行清算,之后公司才能消灭。①作此理解从有关法规中也可以找到相应的依据②。而未清算就注销公司,本身就是一种逃逸清算的行为,其与恶意逃逸清算虽然形式不同(可能并非恶意),但结果与性质相同,两者可以参照处理。