论新破产法实施后我国存款保险制度的协调建构

关键词: 破产法 存款保险制度 金融危机管理 协调建构 内容提要: 与普通商业企业的破产不同，商业银行等存款类金融机构的破产存在引发金融危机的风险。从世界各国的经验来看，大多数国家在普通破产法之外设立专门的存款保险制度，也有国家在普通破产法中对商业银行破产

　　关键词: 破产法　存款保险制度　金融危机管理　协调建构

　　内容提要: 与普通商业企业的破产不同，商业银行等存款类金融机构的破产存在引发金融危机的风险。从世界各国的经验来看，大多数国家在普通破产法之外设立专门的存款保险制度，也有国家在普通破产法中对商业银行破产作出特别规定。我国新颁《破产法》对金融机构破产作出了原则性规定，如何构建与金融机构破产立法相协调的存款保险制度成为一个亟待解决的问题，本文从推进金融危机管理法治的角度，对该问题展开了相关层面的分析，并提出初步的制度构想。

　　一、问题的提出

　　1.新颁《破产法》明确金融机构破产的制度框架

　　2006年8月27日，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议表决并通过了《中华人民共和国企业破产法》(以下简称《破产法》)，首次专门就金融机构破产作出了规定。此前，我国相关法律对商业银行、保险公司的破产问题已有涉及，如《商业银行法》第七十一条规定：“商业银行不能支付到期债务，经国务院银行业监督管理机构同意，由人民法院依法宣告其破产”;《保险法》第八十六条规定：“保险公司不能支付到期债务，经保险监督管理机构同意，由人民法院依法宣告破产。”因此，从总体上说，商业银行、保险公司等金融机构的破产应当适用新破产法规定的程序。实际上，早在1998年海南发展银行倒闭时，由于一些特殊问题的处理无法可依而难以进入破产程序，以致债权人一直承受不断扩大的损失。2006年8月16日，深圳市蓝波湾投资有限公司申请南方证券股份有限公司破产还债一案，被深圳市中级人民法院宣布受理。这是继大鹏证券之后，第二个走向破产清算程序的深圳券商，也是迄今为止中国最大的证券公司破产案。这些都深刻地表明金融机构的破产问题已不容忽视，要保证金融机构合理、有序地破产，将金融机构纳入破产法的调整乃势在必行。为此，新颁布的《破产法》明确规定，商业银行、证券公司、保险公司等金融机构有“不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力”，“或者有明显丧失清偿能力可能的”情形的，国务院金融监督管理机构可以向人民法院提出对该金融机构进行重整或者破产清算的申请。

　　但是，商业银行、保险公司等金融机构确实存在特殊性。例如，这类机构的资产分为自有资产与客户财产两部分，需要对其破产时的客户财产保护作出专门规定，存款人的存款优先受偿;同时，这类机构的破产涉及人数众多，关系到社会稳定，启动破产程序须经监管部门批准。此外，在管理人、债权人会议等具体程序上还需作一些其他特别规定。为了解决商业银行、保险公司等金融机构破产的现实需要，并维护法律的协调统一，《破产法》进一步规定：“国务院金融监督管理机构依法对出现重大经营风险的金融机构采取接管、托管等措施的，可以向人民法院申请中止以该金融机构为被告或者被执行人的民事诉讼程序或者执行程序。”“商业银行、保险公司等金融机构实施破产的，由国务院依据本法和其他有关法律的规定制定实施办法。”总之，《破产法》虽然对金融机构破产仅作了原则性的规定，但其通过法律授权的形式赋予国务院制定具体实施细则的权力，为国务院开展金融机构破产的立法和实践工作提供了法律依据，也为实践中灵活处理商业银行破产留下了制度空间。 关键词: 破产法 存款保险制度 金融危机管理 协调建构 内容提要: 与普通商业企业的破产不同，商业银行等存款类金融机构的破产存在引发金融危机的风险。从世界各国的经验来看，大多数国家在普通破产法之外设立专门的存款保险制度，也有国家在普通破产法中对商业银行破产

　　2.我国存款保险制度的立法进展

　　新《破产法》审议、出台的同时，由中国人民银行会同财政部、银监会、国务院法制办、发展改革委成立的《存款保险条例》起草工作小组，正在抓紧进行存款保险制度的论证和设计工作。据国务院法制办财政金融法制司方面消息，《存款保险条例》已列入国务院立法计划。这意味着，我国业已结束了是否应建立存款保险制度的长期争论，而进入到实际的制度构建设计阶段。目前，我国有关部门正致力于提高建立存款保险制度的科学性，促进存款保险制度尽快出台。 [1]中国人民银行2005年年报，对宏观形势、货币政策、金融稳定、房地产金融等多个热点问题进行了阐述。据年报披露，2005年共对12家高风险券商和16家高风险金融机构进行处置。对2006年的金融稳定工作，年报提出的重要工作任务之一就是加快存款保险制度建设，推动《存款保险条例》尽快出台。2006年1月份，金融稳定局就已拟定存款保险制度的初步方案;3月份，这一初步方案得到国务院的原则性批准;4月份，央行组织对中国存款类金融机构的存款账户结构进行详细的抽样调查;5月底，“中美存款保险制度高级研讨会”在京召开;9月中旬，央行举办“存款保险国际论坛”。这一系列举措显示着央行积极推进我国存款保险制度建设的决心，也标志着自1993年《国务院关于金融体制改革的决定》提出要建立存款保险基金以来，我国存款保险制度建设已进入实质性阶段。 [2]

　　3.存款保险制度与金融机构破产立法的协调问题

　　存款保险制度，又称存款保险法律制度，是指一个国家或地区为了保护存款人的合法权益，维护金融体系的安全与稳定，依法设立一个或多个专门的存款保险机构，为吸收公众存款的银行提供存款保险的一种法律制度。存款保险是保险中的一种特殊形式，是指银行按所吸收存款的一定比例向存款保险机构缴纳存款保险费，当投保银行陷入经营危机，无法向存款人返还存款时，存款保险机构将向投保银行提供财务援助，或直接代替投保银行向存款人作出赔付。 [3]由于商业银行的破产不同于普通商业企业的破产，常常会引发金融风险的蔓延和扩大化，处理不好时甚至会导致区域性或者全面的金融风险，加上商业银行破产事宜具有较强的专业性特征，各国法律常常在破产法之外，对其作出特殊的规定。如美国就专门设置存款保险机构负责商业银行的退出事宜，商业银行的破产不适用一般的破产法规范。所以，这就涉及存款保险制度与金融机构破产法律制度的协调问题。就目前而言，世界各国关于两者关系的立法实践大概有两种模式，一种是存款保险法律制度与金融机构(主要是商业银行或有存款业务的其他金融机构)的破产或关闭制度合二为一，如美国;另一种模式是金融机构的破产一方面适用一般性的《破产法》，同时又对商业银行的破产作出特殊规定，存款保险机构在商业银行破产过程中发挥重要作用。 关键词: 破产法 存款保险制度 金融危机管理 协调建构 内容提要: 与普通商业企业的破产不同，商业银行等存款类金融机构的破产存在引发金融危机的风险。从世界各国的经验来看，大多数国家在普通破产法之外设立专门的存款保险制度，也有国家在普通破产法中对商业银行破产

　　二、解决问题的进路

　　1.银行机构破产的特殊性

　　银行是一种经营存、贷款业务的企业，其负债主要是存款人的存款，其资产主要为贷款。与普通商事公司破产相比较，银行机构的破产有以下特殊性： [4]第一，存款人享有优先受偿权。在银行破产中，存款债权要比其他普通债权优先受偿;第二，银行破产的影响力大。银行破产时受损失的首先是普通公众，同时银行破产很容易传染给同地区的其他银行，甚至一个国家的整个金融系统都将受到传染。正因为如此，金融机构在社会经济领域中处于“牵一发而动全身”的重要位置，事关国计民生和整个国民经济，它的倒闭给社会经济和公众心理造成的影响和振荡是一般企业所无法比拟的; [5]第三，银行的破产财产多为不良贷款，不易分配给债权人。破产银行的主要债权人为存款人，在银行破产时，不可能将这些不良贷款作为财产分配给普通的存款人，这就增加了清算的难度;第四，银行往往有众多的分支机构，某一个地区的法院很难受理银行的破产清算程序，而且银行的清算是一项专业性很强的工作，所以不少国家的破产法明确规定，银行破产不适用破产法，法院不受理破产案件，银行的破产由金融监管部门负责。

　　在银行破产的上述诸多特殊性中，最为显著的是银行破产对金融风险和金融稳定所造成的影响。我们知道，20世纪30年代美国的“大萧条”是由金融危机引发的，而该时期金融危机的重要内容就是大量银行的倒闭。1930年，美国历史上以存款数量来衡量的最大商业银行———“美国银行”倒闭，存款人的信心严重受挫，随后，又出现了大量的银行破产，所有的公众都急于从银行中提出存款。严重恶化的银行危机加剧了整体性的金融危机，美国经济很快就处于崩溃的边缘。银行破产的危害性主要会在两个方面扩大，一方面是公众存款人信心受挫后的“挤兑风暴”;另一方面是某一银行的支付危机会通过统一的支付系统迅速蔓延到其它银行，引发系统性的银行风险和危机。近年来，大银行经营失败的事实把人们关注的焦点转向保护存款人利益。处置经营失败银行的核心目标便演化为迅速处理存款人的请求、保持公众的信心。除了债权人和债务人的利益外，银行破产法还必须考虑公共利益。出于这种考虑，在处理银行破产时，并不完全像处理普通破产案件那样采用“按份清偿原则”，而是在与大债权人进行清算谈判时，优先对存款人和小额债权人进行完全偿付。所确定的清算程序也有类似的差别：破产银行接管者的首要目的是尽量减少银行倒闭给整个银行体系带来的冲击。 [6] 关键词: 破产法 存款保险制度 金融危机管理 协调建构 内容提要: 与普通商业企业的破产不同，商业银行等存款类金融机构的破产存在引发金融危机的风险。从世界各国的经验来看，大多数国家在普通破产法之外设立专门的存款保险制度，也有国家在普通破产法中对商业银行破产

　　2.存款保险制度与金融机构破产制度的关联性

　　存款保险法律制度最早产生于美国，其产生的目的就是为了应对银行破产所导致的银行危机。1933年，美国发生了大范围的银行危机，为了保护存款人的利益，维护公众对银行的信心，维持金融稳定，美国创设了联邦存款保险制度，并顺利解决了银行危机问题。20世纪60年代以来，许多国家先后建立了存款保险制度。近年来，许多国家发生的金融机构倒闭事件，使越来越多的国家更重视金融风险和存款保险制度。实践证明，存款保险制度通过确定国家、金融机构、股东和存款人合理分担风险损失，对于稳定金融体系、防范和化解金融风险，具有不可替代的功能，是国家金融体系的基本组成部分。 [7]存款保险制度尤其在商业银行的破产处置和清算过程中发挥着极其重要作用，逐步发展成为防范和化解金融风险、维护金融体系稳定“基础建设”中的重要环节。

　　3.可供借鉴的外国模式

　　存款保险制度在美国诞生后，对于维护金融稳定的良好示范效应，使其作为一种有效防范金融风险的法律制度在国际范围内迅速发展起来。发达国家大多已经建立起了成熟的存款保险制度，发展中国家也正在逐步建立这一制度，到2000年全球已有67个国家或地区建立了明确型的存款保险制度。 [8]根据存款保险的强制性程度不同，可以将全体存款保险制度分为强制性存款保险制度和自愿性存款保险制度。前者以美国为典型，也是目前世界上存款保险制度的主要存在形式;后者以德国为典型，采用的国家占少数。

　　美国是当今世界建立存款保险制度最早、运行机制最为完善的国家。联邦存款保险公司FDIC(Federal Deposit Insurance Corporation，以下简称FDIC)成立于1933年，其后70多年来历经金融危机与来自各方面的挑战，成功地维护了美国银行体系的安全与稳定，保持了公众对金融行业的信心，也使美国金融霸主的地位得到了巩固和加强。FDIC的首要目标是保护小额存款人利益，增强公众对银行体系的信心，维护金融稳定。因此，FDIC要求所有联储会员、联邦特许商业银行和储贷机构及部分州特许银行加入存款保险，许多州的金融管理当局也要求本州的州特许存款机构参加保险。并且在银行业的市场准入过程中，监管当局一致的行为让经营者意识到即使拥有监管部门发给的营业执照，但如果没有FDIC的许可证，该机构仍不能正常营业。当然，强制性的存款保险制度并不意味着存款保险机构对投保银行不能说“不”。拒绝为不符合一定条件的银行投保正是存款保险机构的重要“杀手锏”之一。通过拒绝投保，一方面可以避免存款保险机构面临较大的赔偿风险，另一方面也可以淘汰经营业绩太差的银行机构。在美国，存款保险机构的权力主要体现在承保权、监管权、处置和清算权以及对银行的追偿权。 关键词: 破产法 存款保险制度 金融危机管理 协调建构 内容提要: 与普通商业企业的破产不同，商业银行等存款类金融机构的破产存在引发金融危机的风险。从世界各国的经验来看，大多数国家在普通破产法之外设立专门的存款保险制度，也有国家在普通破产法中对商业银行破产

　　三、问题的展开

　　(一)金融机构破产制度(授权国务院制定)的细则化

　　正如我们先前论述的那样，银行破产具有特殊性，可能会造成支付体系的崩溃，造成系统性的危机，影响金融业的稳定;同时，银行破产清算远比普通商事公司复杂，不宜适用普通破产程序;再者，我国《破产法》对金融机构的破产规范本身就是原则性的，所以，为了给银行破产实践提供具体的、富有操作性的具体法律依据，我们有必要细化《破产法》的原则性规范，并建立特殊的银行机构破产法律制度。具体而言，需要在以下几个方面努力：

　　1.金融机构破产整顿的主体、条件和程序。一般而言，破产概念专指破产清算制度， [9]这也是传统破产法形成的核心内容。然而，随着现代信用的广泛建立，金融危机时刻威胁着现代经济体系的正常运作。

　　1999年5月，在亚洲金融危机和全球性金融动荡的背景下，国际货币基金组织发表了一份题为《破产程序：重要问题》的报告，开宗明义地强调需要建立有序和有效的能够减少破产化解危机的破产程序。 [10]由此可以看出，传统破产法发生了很大变化，制度核心由破产清算过渡到破产预防。 [11]这种破产预防的理念表现在法律制度上就是破产重整。与普通商事公司相比，银行的破产整顿显然具有重大意义。在建立特殊的银行破产法律制度的过程中，有必要对破产整顿的主体(通常是银行监管机构)、时机、可以采取的措施以及程序等重要问题作出规范。

　　2.金融机构清算的主体、程序。根据现有法律规范，银行机构清算的主体通常由人民法院组织国务院银行业监督管理机构等有关部门和有关人员成立清算组，进行清算。银行破产还是遵循了法院主导的破产清算程序，这一做法欠缺对银行清算特殊性的考虑，有必要在完善存款保险法律之后，建立特殊的银行破产清算程序，重点吸收存款保险机构加入银行破产清算程序。

　　3.金融监管机构采取接管、托管措施的条件和方式。在细化原则性规范与建立特殊银行破产程序的过程中，有必要完善金融监管机构接管、托管行为的相应规范。金融监管机构的这些行为与银行破产关系密切，可以将其纳入广义银行破产的范畴。鉴于存款保险机构对被保存款银行的信息优势和利害关系，将来可以考虑问题银行由存款保险机构来接管。

　　(二)存款保险制度建构的具体问题

　　1.主体：行政机关、事业单位还是政策性企业存款保险制度是围绕存款保险机构的法律地位、职权职责等问题建立的，因此，要把握存款保险制度，就必须对存款保险机构的性质有一个清醒的认识。综观大多数国家的存款保险机构的运作，我们不难发现，该机构设置尤其是存款保险基金发起设立时，往往需要政府或金融行业协会的支持，存款保险机构的公益性由此可见一斑。同时，各国或地区的存款保险法律制度明确规定，存款保险机构向参保存款银行收取保险费，纳入其存款保险基金，并可以通过有限范围内运作这些基金使其保值增值，因此，存款保险机构又不失经营性的特征。简言之，存款保险机构的性质既不同于纯粹的行政机关，它需要市场化运作，遵循市场规律;同时，其也不属于普通的保险商事公司，它担负着重要的公共职责，对维护金融稳定，防范和化解金融风险意义重大。那么，我们不妨将其视为特殊企业， [12]其依特别法或专门法规设立，受到特别法的调整;同时承担着一定的政府或公共管理职能;机构存在本身又具有“垄断性”。 关键词: 破产法 存款保险制度 金融危机管理 协调建构 内容提要: 与普通商业企业的破产不同，商业银行等存款类金融机构的破产存在引发金融危机的风险。从世界各国的经验来看，大多数国家在普通破产法之外设立专门的存款保险制度，也有国家在普通破产法中对商业银行破产

　　[9]王欣新：《破产法》，中国人民大学出版社2004年版，第2页。

　　[10]王卫国：《破产法》，人民法院出版社1999年版，第8页。

　　[11]付翠英：《破产法比较研究》，中国人民公安大学出版社2004年版，第10页。

　　[12]史际春主编：《经济法》，中国人民大学出版社2005年版，第153—155页。

　　[13]前注 [3]，潘修平书，第2页。

　　[14]邱海洋、刘萍译：《美国〈联邦存款保险法〉、〈银行控股公司法〉》，中国政法大学出版社2005年版，第131页。

　　[15]前注 [6]，艾娃·胡普凯斯书，第27页。

　　[16]前注 [6]，艾娃·胡普凯斯书，第29页。

关键词: 破产法 存款保险制度 金融危机管理 协调建构 内容提要: 与普通商业企业的破产不同，商业银行等存款类金融机构的破产存在引发金融危机的风险。从世界各国的经验来看，大多数国家在普通破产法之外设立专门的存款保险制度，也有国家在普通破产法中对商业银行破产

　　2.业务范围：一元化还是二元化单一的存款兑付，还是加上资金援助存款者利益、公众信心以及金融稳定间的内在关联决定了存款保险机构的应时代呼唤而诞生，从而也决定了存款保险机构的存在目标从来都不是单一的，而是多元化的。具体而言，保护银行和存款人，对投保银行进行监管，对投保银行进行救助、处置和清算构成了存款保险法律制度的三大功效。 [13]存款保险机构对陷入支付困难的问题银行往往会首先考虑进行救助，如借款、购买其资产或债券、或者在其处存款等， [14]为其提供流动性支持;其次，才考虑银行的破产关闭程序。所以，遇到问题银行时，除了对投保存款银行的存款人支付存款保险外，存款保险人还负有更为重要的救助职能和破产清算职能。

　　3.保险范围

　　存款保险的承保对象是所有的存款商业银行，但其保险范围一般并不是所有的存款人。大多数的存款保护方案仅限于保护小额存款人，而不包括大额存款人和其他债权人(如其他银行和保险公司)，这是为了防止发生道德风险，并使商业银行遵从市场规律。 [15]另外，为避免存款人放弃对存款银行的选择和监督，各国通常情况下实行限额赔付存款保险的做法;同时，为防止投保银行从事更高风险性的运作，降低“道德风险”，对参保银行收取的保险费也要依其风险程度的高低而有所区别。

　　4.强制投保还是自愿投保

　　就目前世界上主要国家的存款保险法律制度而言，大多数国家实行强制保险原则，而在德国等少数国家的存款保险机制下，自愿保险原则体现得较为充分。究竟是强制保险好，还是自愿保险好不能一概而论，要结合各国市场经济发展程度、金融体系完善程度、法治传统以及存款保险机构诞生背景等因素才能得出较合理的答案。美国之所以采取强制保险的原则，主要是基于美国的存款保险机构是在大量银行倒闭、发生严重金融危机的、被动的特定时代背景下，由政府主动推动建立的;而德国之所以采取自愿保险原则，是因为有了前车之鉴，德国银行业的三大群体(合作银行、储蓄银行和商业银行)在自愿的基础上建立和不断完善其存款保障机制。但需要明确的是，即便是在自愿保险的国家，由于行业协会和市场的牵制，存款银行也往往有加入存款保险的充分积极性;在实行强制保险的国家，保险的强制性也是建立在有效市场约束机制的基础上的。

　　5.存款保险法律制度本身的利弊分析

　　存款保险法律制度是时代的产物，发达国家的实践也已经并将继续印证这一点，我国也正在酝酿出台《存款保险条例》，存款保险制度对于维护存款人合法权益、防范和化解金融风险、维护金融稳定具有重大意义。然而，存款保险法律制度本身也是一把双刃剑，我们对此也要有清醒的认识。存款保险制度存在的首要弊病就是，如果制度设计不合理，就会松懈存款人对存款银行的监督意识，并助长投保银行的“风险偏好”，引发道德风险。另外，存款保险制度在促进大小银行间平等、公平竞争的同时，也加大了投保银行尤其是中小银行的竞争成本。这些均是我们在设计存款保险法律过程中不能忽视的问题。 关键词: 破产法 存款保险制度 金融危机管理 协调建构 内容提要: 与普通商业企业的破产不同，商业银行等存款类金融机构的破产存在引发金融危机的风险。从世界各国的经验来看，大多数国家在普通破产法之外设立专门的存款保险制度，也有国家在普通破产法中对商业银行破产

　　(三)两者有什么地方需要协调

　　1.存款保险机构与金融监管机关在处理问题银行时的职责分工

　　银行监管机构在银行破产过程中扮演着非常重要的角色，是维护公共利益和整体经济利益的有利保障。它不仅负责银行机构的日常监管、制定执行审慎的经营规则，还有权决定银行何时破产、关闭以及发起和执行重整以及清算程序。在我国现有的法律框架下，实际上只有银行监管机构有权启动银行破产程序。这显然与债权人和经营者自身都有权启动破产程序的普通破产法律制度有所不同。由银行监管机构启动银行破产程序的合理性，一方面在于与债权人和存款人相比，其拥有更多的关于银行经营状况和财务状况的信息;另一方面，还可以有效避免过早启动银行破产程序所可能引发的金融恐慌。此外，存款保险机构由于在日常的业务检查和必要监管过程中，掌握了大量的信息，并且其在银行救助、银行破产清算方面享有很多很特殊的权力，所以，在处理问题银行时，存款保险机构和银行监管机构有必要通过合作，确保问题银行能够及时复兴或稳定退出金融市场，避免形成系统性的危机和金融风险。关于银行监管机构和存款保险机构此时的职责分工，我们原则上可以这样归结：预防破产方面，银行监管机构进行一般性监管，存款保险机构进行例外性监管;破产整顿方面，银行监管机构是宏观决策，存款保险机构则是微观运作;破产清算方面，银行监管机构启动程序，存款保险机构操作程序。

　　2.存款保险机构与法院在金融机构破产中的功能协调比较各国银行破产法律实践，我们可以发现，法院在银行破产中通常扮演着三种角色： [16]第一，它履行司法职能，协助执行银行监管机构的命令;第二，法院可以主管破产程序;第三，法院作为司法审查部门，为各方当事人提供独立审查银行监管机构决定的途径。具体到各个国家，法院的这三种角色有不同的侧重，例如，在美国，由于银行破产基本排除了普通破产法的适用，由存款保险机构来主导银行破产程序，法院没有体现第二种角色，重点体现了司法审查的角色;而根据我国目前有关银行破产的法律框架，商业银行破产不能避免法院的参与，通常由银行监管机构同意后，由人民法院宣告破产，法院的第二种角色体现明显。所以，在未来构建存款保险法律制度、突出其在商业银行破产清算中的重要作用时，不能不考虑其与银行监管机构和法院职责的分工和协调。承认存款保险机构的作用是维护存款人利益和金融稳定的需要，而尊重法院的作用也是维护法律连续性和统一性的要求，至少从过渡层面上而言是如此。同时，即便未来我国建立的存款保险机构在银行破产过程中如实发挥了应有的作用，也应将其纳入法院司法审查的范围。 关键词: 破产法 存款保险制度 金融危机管理 协调建构 内容提要: 与普通商业企业的破产不同，商业银行等存款类金融机构的破产存在引发金融危机的风险。从世界各国的经验来看，大多数国家在普通破产法之外设立专门的存款保险制度，也有国家在普通破产法中对商业银行破产

　　首先，应当明确存款保险机构在银行破产清算中的接管人的资格。在宣布银行破产的同时，银行监管机构应当宣布存款保险机构为破产银行的接管人，对破产银行进行处置。

　　其次，明确存款保险机构在银行破产清算中的清算人的资格。鉴于银行的最大债权人是存款人，存款保险机构在做出赔付之后，就取代存款人的地位，成为破产银行的最大债权人，所以破产银行的清算结果会与存款保险人的利益密切相关。同时，由存款保险机构作为破产清算人，也可利用其专业和信息优势，加快清算进程，避免损失和风险的进一步扩大化。这也构成了存款保险机构作为破产清算人的合理性基础，虽然形式上债权人与清算人集一身会犯“角色冲突”之大忌，但这却正是在存款保险机构参与银行破产时实现实质正义的特殊途径。当然，建议由存款保险机构作为银行破产清算人，并不意味着法院可有可无。在我国现有法律框架体系下，破产程序的主持者还是法院，同时破产清算人的行为也要纳入司法审查的范畴，只不过法院不能像主持普通商事公司破产那样频繁干涉清算活动，破产清算的进程实际上取决于破产清算人。再者，应当明确存款保险机构在破产清算中的一些特殊权力(利)，如《破产法》规定的向人民法院申请中止以该金融机构为被告或者被执行人的民事诉讼程序或者执行程序的权利、针对欺诈性财产转移的撤销权，独立进行清算的权利等，以确保存款保险机构作为破产清算人在银行破产清算过程中能如期完成任务。

　　注释:

　　*北京师范大学法学院讲师、法学博士。

　　[1]http：//finance.news.tom.com/1638/20050917—283659.html

　　[2]参见《存款保险制度：箭在弦上待机而发》，来源http：//sjr.sh.gov.cn：7001/jrgh/gzzn.jspid=3711&num=2&name=%E6%9D%A9%E7%91%95&pre_num=。

　　[3]潘修平：《存款保险法律制度的理论与实务》，法律出版社2005年版，第7页。

　　[4]前注 [3]，潘修平书，第84页。

　　[5]孙永桢：《论我国金融机构的退出制度》，载《深圳金融》2001年第3期。

　　[6](瑞士)艾娃·胡普凯斯著：《比较视野中的银行破产法律制度》，季立刚译，法律出版社2006年版，第19—20页。

　　[7]扬帆：《金融危机处置与退市法律保障》，中国社会科学出版社2003年版，第110页。

　　[8](美)FDIC：Reportand Recomm endations on the Development of A Deposit Insurance System for the Peoples’s Republic of China，中国金融出版社2003年版，第28页。 关键词: 破产法 存款保险制度 金融危机管理 协调建构 内容提要: 与普通商业企业的破产不同，商业银行等存款类金融机构的破产存在引发金融危机的风险。从世界各国的经验来看，大多数国家在普通破产法之外设立专门的存款保险制度，也有国家在普通破产法中对商业银行破产

　　3.“宣告破产”与“购并退出”的路径选择

　　破产关闭和购并退出作为银行退出机制都是市场配置资源的必然结果，也是市场优胜劣汰客观法则的具体体现，是市场经济发展的客观要求。然而，针对问题银行是选择宣告破产、还是选择购并退出，却是银行监管机构和存款保险机构在处置问题银行时不能回避的问题。原则上，采取何种形式退出市场是商业主体的自由，可由市场自治来获得解决。然而，由于银行业的特殊性及其退出的宏观影响，其退出形式的选择也就成了一个具有相对强制性和引导性的政策选择。关于破产，须经银行监管机构同意后才能破产;至于购并退出，银行监管机构或存款保险机构往往会积极引导，通过援助等措施实现问题银行的购并退出。购并退出较宣告破产而言，往往更能有效维护存款人利益、公众信心和金融稳定。我国现有法律框架关于银行的退出方式，规定了解散、撤销和破产三种，缺少就问题银行购并的相关规范，而未来要建立的存款保险法律制度中不可避免要规定存款保险机构在此方面的职责职权，所以，就银行破产制度的内容构建而言，有必要在完善原有立法的基础上，衔接新的立法内容。

　　四、如何构建与金融机构破产立法相协调的存款保险制度

　　1.建立全面的存款保险法律制度，明确存款保险机构的法律地位和职权职责

　　从我国近几年金融机构市场退出的实践看，国家事实上承担了对银行存款的保险责任。这也就是人们常说的“隐性存款保险制度”。在对金融机构实施市场退出的过程中，中央银行和地方政府承担退出机构的债务清偿责任，其中，对个人债务实行全额赔付，相反机构债权人只能参与退出机构支付个人债务之后的剩余财产清盘。这种做法对保护个人利益、维护社会稳定曾起过一定的积极作用，但其“功能”单一、作用被动、预期性差但时滞性强，尤其不能有效解决银行机构破产可能引发的系统性风险。随着金融改革的不断推进，商业银行的“国家信用”向“企业信用”的过渡，该做法的弊端也逐步暴露出来，必须尽快转变。在这种形势下，市场化运作的存款保险机构的设置乃众望所归。所以，我们有必要借鉴发达国家的经验，结合本国金融发展程度，建立全面的存款保险法律制度，发挥存款保险机构在银行破产过程中的重要作用，维护金融稳定，防范和化解金融风险。

　　建立存款保险法律制度的初衷就是为了解决银行破产前后所可能引发的金融恐慌和混乱，所以在具体的制度构建中，应当明确存款保险机构的性质、法律地位、职权职责以及运作程序等相关事项。首先，鉴于国内金融市场不发达的现状，要实行强制型存款保险制度，所有存款类金融机构必须参加存款保险计划，同时又要规定存款保险机构的承保权;其次，为防止存款人放弃对存款银行的选择和监督，对存款人实行限额赔付，但具体赔付标准应高于国际上的经验数据，以确保当个别存款类金融机构发生倒闭时，绝大部分的存款人都能得到全额赔付;再者，为应对可能出现的“道德风险”，存款保险的费率要逐步与金融机构的风险评价挂钩，避免刺激金融机构的“风险偏好”神经;也可以考虑先成立专门机构管理存款保险基金，待条件成熟时再建立存款保险公司。同时，在注重银行破产预防的当今金融社会，尤其要注意规定存款保险机构针对参保存款银行的必要监管权力，以及在银行救助方面的职权职责和法定措施等事项。当然，对于那些“无药可救”的银行，也必须通过恰当的破产程序进行处理。所以，存款保险机构在银行破产清算方面的权利义务不容忽视。 关键词: 破产法 存款保险制度 金融危机管理 协调建构 内容提要: 与普通商业企业的破产不同，商业银行等存款类金融机构的破产存在引发金融危机的风险。从世界各国的经验来看，大多数国家在普通破产法之外设立专门的存款保险制度，也有国家在普通破产法中对商业银行破产

　　2.完善现有行政关闭程序，强调存款保险机构在行政关闭程序中的作用

　　根据我国银行金融机构市场退出的实践，一方面，银行等金融机构破产因具有特殊影响，不能使用普通商事公司的破产程序;另一方面，我们还没有建立起完善的针对银行等金融机构破产的专门程序，所以，对问题银行处理也只能采取行政关闭的手段。在市场机制不发达的国家，也都会或多或少地突出这方面的特征。这种行政关闭程序的优势是效率高，避免损失的扩大化，劣势是过于“武断”和“刚性”，不利于问题银行关联方的利益平衡协调，也不利于银行破产的善后处理，如果处理不好，还会对银行风险的传染有“推波助澜”的作用。所以，这种行政关闭程序必须结合存款保险制度进行必要的完善。具体而言，一方面，要明确存款保险机构在行政关闭程序启动以前的“迟延请求权”和“救助建议权”，以使行政关闭程序的时机恰到好处，实现处理问题银行成本最低化;另一方面，明确存款保险机构在行政关闭程序启动后的托管权，维护存款保险机构的合法权益，并实现银行破产的“善后事宜”处理，避免银行风险的扩大化。

　　3.明确金融机构破产整顿制度及存款保险机构在其过程中的职能

　　破产预防是现代破产法的重要理念，破产整顿是现代破产法的重要内容，银行金融机构破产尤其如此，所以，有必要在现行《破产法》关于金融机构破产之原则性规范的指引下，细化和完善金融机构破产整顿制度。同时，金融机构的破产整顿无论内容上还是形式上都要比普通商事公司破产丰富得多，例如，除传统的与利害关系人达成和解协议和重整计划外，银行金融机构的破产整顿还应包括央行的最后贷款、存款保险机构的流动性支持等，其中存款保险机构又在破产整顿或重整过程中发挥着重要作用，所以为与存款金融机构破产立法相协调，我们有必要在构建存款保险法律制度时，对存款保险机构的相关职责作出明确的规定。具体而言，首先应规定存款保险机构实施银行救助的方式和程序，如借款、在问题银行存款、购买问题银行的资产和债券，受让问题银行股份等;其次，明确存款保险机构在构建“搭桥银行”和问题银行并购转让活动中的地位和职责;再者，要规范存款保险机构在破产整顿期间对问题银行的相对处置权，确保存款保险机构实施救助和协调并购转让活动的顺利进行。

　　4.明确存款保险机构在金融机构破产清算过程中的职权职责

　　存款保险法律制度构建之初的功能，多集中于存款保险赔付，但随着实践的发展和制度的完善，其目标逐渐多元化，存款保险机构不再仅仅被动地关注存款人的存款保险赔付，而是开始主动关注日常的监管活动和出现问题时的救助、清算活动，法律也明确了其相应的“例外性权力”(即一般条件下，监管职能由银行监管机构来行使，存款保险机构仅在部分特定场合及严格条件限定下行使一些公共权力)。