破产案件债权人权益屡遭侵害的原因分析

【破产债权】破产案件债权人权益屡遭侵害的原因分析

以破产作为一种手段逃废债权人的债务，使债权人的合法权益受到损害，究其原因，固然有企业自身的诚信、素质问题，但我国在企业破产、改制等有关保护债权人利益的法律制度和实践操作中存有缺陷是问题的症结所在。具体分析，可表述为以下四个方面原因：

行政干预色彩过于浓厚，违背市场经济发展规律

破产程序的行政化,是中国破产实务最突出的特征。企业破产从申请、立案到宣告、清算，抑或实施有中国特色的整顿,几乎每一个环节都受制于来自政府的行政力量,国家机关的决策贯穿在破产程序的实体处理和程序进展中，债权人对整个过程几乎不具备影响力，从而无法得到公正的待遇。

1、从实体处理看，存在政企不分，严重地方保护主义的问题。我国社会经济中的政企不分可谓根深蒂固，至今旧体制形成的诸多利益关系尚未理顺。一是政府和企业的产权责任和经营职责没有分清，政府的行政意志往往为企业的存在与消灭，甚至债权人的受偿额等事先作了设定与安排，并不遵从债权人与债务人的选择。社会上曾有“执行不出省，破产不出县”的说法。就地破产，就地消化，肥水不流外人田，这是当地党政领导普遍信守的“破产法则”，而支持企业“假破产真逃债”却成了地方政府的“英明”领导之体现。二是长期政企不分，使银行成为企业资金的主要供应者，同时又是企业最大的债权人。由于银行实行垂直业务管理体制，银行受不受损失与地方经济利益关系不大，故此“损银行而利地方”的错误认识比较普遍，想方设法少还债也便成了自然。三是在社会保障体制不健全的情况下，企业一旦破产，国家不会直接拿钱安置职工，而地方却要负责职工的安置、分流、培训，所以怎样减少这方面的压力是地方政府首先要考虑的问题，这也是宁可损害别人利益和国家利益，也要“保一方平安”这一狭隘地方保护主义的思想根源。

2、从程序过程看，政府部门参与乃至干预破产的成分过多。一是破产申请。《企业破产法》第八条第一款规定：“债务人经其上级主管部门同意后，可以申请宣告破产”。可见，上级主管部门决定着企业生杀予夺大权，债务人的破产申请权能否行使完全取决于其上级主管部门的意愿;二是破产整顿。依照《企业破产法》第十七条、第二十条的规定，被申请破产企业的上级主管部门可以申请对该企业进行整顿，且整顿由上级主管部门负责主持;三是清算组成员的组成。政府官员基本上成了破产清算组的主要成员，而忽视了破产清算工作的民间性、中介性、专业性和社会性。此外，我们还能在破产的许多环节中看到政府干预的身影，这里就不一一列举了。尽管新破产法中没有明确出现“企业上级主管部门”或“政府”等字眼，但是该法第八条规定，债务人自行申请破产时，应当向人民法院提交职工安置预案。如从反面理解，没有职工安置预案的，就不能实施破产。众所周知，濒临破产的企业可谓穷途末路，不依靠企业上级主管部门或当地政府是不可能解决职工安置问题的，这实际上又为政府机关参与乃至干预破产程序留下了伏笔。可见，“破产规范中的行政干预因素使司法独立难以真正实现，破产程序严重扭曲，破与立的关系严重失衡。”

破产法律法规不够完备，司法实务操作不够顺畅

在很长一段时期，我国破产法律制度的状况可描述为：以企业破产法和民事诉讼法破产还债程序为依据，以国务院颁布的特殊破产政策和最高人民法院司法解释为补充的破产法律制度。由于这些破产法律法规受制定时经济体制改革与法律研究状况的局限，已经不能适应市场经济关系调整的需要，影响到了破产制度的正确实施。因而，2006年8月27日通过、并于2007年6月1日起施行的新破产法，对旧的破产法作出了全面的修缮，对原有的制度和程序也进行了一定的改进，长期以来困扰破产工作的诸多缺陷，如立法思想陈旧、体系杂乱、制度缺失、规范粗略、操作性差等问题，在一定程度上得到了解决或纠正，但也还存在一些仍然没有解决的问题。

1、债权人行使权利的途径有限。无论是旧的破产法律制度，还是新破产法，关于债权人所享有的权利，仅规定债权人以通过申报债权这一程序，获得破产程序中当事人的地位，从而参加债权人会议行使权利。作为债权人会议成员的债权人虽然也有相应的知情权、表决权、异议权、监督权、受偿权等，但债权人会议作为债权人行使权利的唯一载体，其功能、作用有限，只能核查债权人的债权，讨论通过重整计划、和解协议，讨论通过破产财产的处理和分配方案等等，范围非常狭窄，不能充分保护债权人的合法权益，且实践中债权人会议仅此有限的作用也未能得到充分有效地发挥。

2、对出现破产事由的企业没有限定破产时间。企业法人不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力时，可以向人民法院提出破产清算申请。由于破产法律对企业资不抵债破产的时间界限未作硬性规定，即对企业不能清偿到期债务多久后应强制其破产没有作出规定，这就使已达破产边缘的企业在其不主动申请破产情况下，财产状况将持续恶化，从而使债权人遭受不应有的扩大了的损失。而真正到了债务人申请破产时，企业必定是山穷水尽了。因而，多数债权人在得知债务人破产后，即认为债权已经损失，疏于在破产程序中主张权利。

3、对破产违规行为的规制仍有缺陷。《破产法》第三十五条规定的无效行为，存在着对违法行为定性混乱、列举不全、时效期间过短、法律责任缺失等问题，这些立法缺陷造成实践中破产逃债、欺诈行为的盛行。为此，新破产法设置了较旧法更为完善的撤销权与无效行为制度，纠正了旧法对违法行为定性混乱、法律责任缺失等不足，但对违法行为列举不全、撤销权消灭时效过短的问题依然没有解决。一方面，以列举方式规定各项违法行为，虽有利统一执法，但难免挂一漏万，不利于灵活执法，制裁破产欺诈行为。司法实践中破产违规行为形式多样，立法应采取列举加概括方式，在列举规定外再概括规定可撤销行为的一般性质;另一方面，对可撤销行为的构成期间规定过短。新破产法将可撤销行为发生的法定期间由旧破产法规定的6个月延长至一年，从破产实践的情况看，这个期间仍显过短，不足以制约规避法律的欺诈行为，须适当延长。

4、保留了国有企业政策性破产。新破产法不仅没有取消国有企业政策性破产，反而以法律的形式确认了它的地位。国有企业政策性破产存在许多问题，一是违背破产法立法宗旨。破产法的立法宗旨是在债务人丧失清偿能力时，通过司法程序公平地清理债权债务，进而维护市场经济程序;而政策性破产强调的是解决政府面临的国企困难，解决破产企业职工救济、安置问题，进而维护社会稳定。政策性破产是计划经济的产物，有悖法理，不合常情。二是违反相关法律法规。国务院颁布的特殊破产政策规定，破产企业的土地使用权及其它财产，即使设定抵押等担保物权，其处置所得也要优先用于职工安置，而不得清偿抵押权人，这明显违反《担保法》的规定，将使债权人实质上没有任何措施可以保障债权的实现。第三，违反市场的经济基本原则。政策性破产只适用于国务院确定范围的国有企业，其它地方的国有企业及其它类型的企业不能享受优惠政策。这违背了“法律面前人人平等”的宪法原则。因此，只要允许政策性破产存在，中国的破产法就不是完全的市场经济模式。

破产配套机制不够健全，债权人合法权益难以保障

1、企业财产公示和破产预警系统尚未建立。破产法规定，债权人和债务人均享有提出破产申请的权利，但现实中的绝大多数破产案件都是由债务人提起的，甚至是由有关政府、主管部门同企业秘密向法院提起的。个中原因，一是破产企业财产缺乏公示。由于我国没有企业破产原因的公示制度，按照现行的企业管理体制，除上市公司须定期公告财务报表外，其余企业仅注册资金悬照公布，至于生产经营情况，盈亏情况，资金现状则处理保密状态，债权人无法了解破产企业的经营、负债状况;二是没有建立企业破产预警系统。由于债权人事前没有掌握企业破产的警示信息，也就无从预计自身利益的受损程度，债权人申请宣告债务人破产清算的权利难以行使。从近几年的司法实践看，笔者所审理的几十件破产案件均是债务人向法院申请破产，没有一件是债权人申请债务人破产。

2、相关配套制度有待完善。破产制度的规范运作需要良好的法律环境，而目前一些与之密切相关的制度尚不健全。一是尚未形成规范、公开的产权交易、财产拍卖市场。破产财产的变卖、转让困难，秩序混乱，价格难以体现价值，使债权人的利益在破产企业有效财产处理中损失加重，破产企业有效资产中主要以固定资产和土地为主，评估变卖这部分资产直接影响到债权人的受偿率。对固定资产和土地的评估变卖，往往是由政府撮合成交，交易行为随意性大，难以实现价格的市场化。二是社会保障体系不完善。在旧的经济体制下，企业既担负生产经营任务，又承担社会保障责任，企业对职工的“统包”和职工对企业的依赖，在短期内难以清除。企业破产后，实体虽已消亡，但其承担的非经济的社会保障任务仍需转嫁。在破产案件处理中，职工安置是一个敏感而复杂的工作，稍有不慎就易引发社会问题。由于我国社会保障系统不完善，许多地方政府无力解决这一问题，只能从破产财产中额外拨出一部分来安置职工。

执法不严现象比较突出，法官审判能力有待提高

1、企业破产责任人员的法律责任难于追究。一是破产清算组不主张。清算组虽有10多个单位参加，但真正能够静下心来在企业办事的，主要是企业主管部门的力量。他们对企业很熟悉、有同情心，一般是不愿意在追究破产责任上做什么文章的。他们强调要把主要精力放在资产变现、职工安置和核销债务上，同时还得考虑与破产企业相关人员很难拉得下脸面、脱得开情面等因素。二是相关职能部门不热心。普遍认为，企业破产，不管是领导还是一般职工，反正都要“买断”，党纪、行政处分对他们来说实际意义已经不大，加上处理起来，程序繁琐，弄不好天天被纠缠，最好不要自我添乱。三是责任追究效果不大。即便是受了党纪、行政处分，甚至被判刑的企业破产责任人员，只要未被开除，那还是企业职工，就仍然可以享有职工的有关权利。江永县铁合金厂厂长石某因收受贿赂、损害单位利益被判缓刑，如果企业正常运转，他最多是领点生活费，但企业破产了，他与其他职工一样补足了拖欠的工资和社会保险费用，还领取了按工龄计算的职工安置资金，职工对此意见很大。

2、法官依法办案的能力和水平亟待增强。破产是人民法院对市场经济主体资格所作出的否定评价，是一项严肃的专业性政策性极强、具有明确的法律效果的司法行为。目前我国审理破产案件的法官大多数没有受过专门训练，专业知识相对缺乏，整体素质与实际工作要求存在较大的差距，很难在立案之初，甚至在审理过程中仅凭书面材料就能识破恶意破产现象。另外，根据我国破产法律的规定，破产案件由债务人所在地的法院受理，实体问题一律不得上诉。由于破产案件缺乏有效的监督，且法院的人、财、物受制于地方政府，这就容易导致执法中地方保护主义。一些法院自愿不自愿地变成了地方政府的清算机构，在破产案件的处理上存在较为严重的随意性和不公正现象，从而使债权人丧失了保护债权的最后一道屏障。

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