破产案件保护债权人合法权益的对策措施

【破产债权】破产案件保护债权人合法权益的对策措施

在破产程序中，债权人对破产财产不能得到合法、公平地受偿，不仅会挫伤广大债权人参与破产工作的积极性，也有损于人民法院公正执法的严肃性。社会上曾有一些流言，“企业破产就是破债，实际上是在逃债”、“企业破了债，债权人反而破了产”，等等。对此，应引起高度重视，必须尽全力防止和纠正债权人利益遭受不法侵害的现象。

深化企业改革，减少破产行政干预

1、努力实现政企分开，加强宏观调控。市场经济条件下，优胜劣汰是铁的规律，是不以人的意志为转移的。只有通过深层次的企业改革，依法建立明晰的产权关系、完善的法人治理结构和合理的分配制度，才能理顺国家和企业之间的关系，真正做到政企分开，企业才能自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展。我国各级政府应借鉴经济发达国家的经验，依法加强对企业破产的宏观调控，坚持总体规划、有序展开的方略，通过不断完善破产法规，相应制定宏观的破产规划，明确大致的破产目标、数目，掌握和控制破产的方向、进程、范围，使破产始终处于宏观调控的框架之内，改变目前的盲目性，无序化状态。

2、尽力革除破产程序中的行政干预因素。企业破产是一种市场行为，而非政府行为。在部分地区的少数案件中，政府部门出于地方保护的需要，“假破产，真逃债”，借破产甩包袱。而法院系统自身体制上的一些限制，使承办企业破产案件的法院和法官所遭遇的干扰因素远远大于一般的刑事、民事案件。面对这种尴尬的局面，这就要求政府在企业破产工作中必须坚持依法办事，从经济发展的长远利益和全局的高度来看待问题，积极营造破产制度适宜的法制环境，从大局出发，正确处理好中央和地方、外地和本地、发展和稳定等方面的关系，及时、有效地保护债权人的合法权益。

着力推行新法，规范企业破产行为

2006年8月27日，第十届全国人大常委会第二十三次会议审议通过了《中华人民共和国企业破产法》，这是中国转型时期的标志性事件。新破产法的出台前后经历了12个年头，跨越三届人大任期，可谓众所瞩目。新破产法填补了市场经济规则体系中关于退出法与再生法的一大缺口，是一个历史性的进步。该法对旧的破产法律作出了全面的修改和调整，引入了新的概念，创设了一些新的制度，使得整部法律的可操作性大幅度提高。因而，在破产实践中应认真贯彻，严格执行。

1、建立破产管理人制度。一是培育管理人市场。破产程序中的管理人制度在我国是一项全新的制度。旧破产法主要是由政府组成的清算组来承担各种破产事宜，这种机制不市场化，也不专业化，还带有政府干预的色彩，不能满足高效、公正破产程序的需求。为此，新破产法引入了国际通行的破产管理人制度。新破产法第二十四条规定：“管理人可以由有关部门、机构的人员组成的清算组或者依法设立的律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等社会中介机构担任。人民法院根据债务人的实际情况，可以在征询有关社会中介机构的意见后，指定该机构具备相关专业知识并取得执业资格的人员担任管理人。”这就将整个破产运作交由专业化人士来处理，使破产程序更符合我国市场经济的发展要求。必须注意的是，担任管理人的社会中介机构或个人，需具备高于一般中介服务的专业知识和能力，因此，应审慎确定管理人的资格和条件，既考虑到现实情况，保证办理企业破产案件的质量，又照顾到管理人专业队伍的培育，为进一步完善管理人制度打下一定基础。二是保证指定管理人的公正性。企业破产法建立管理人制度的一个重要内容就是赋予管理人收取报酬的权利，从而与其所应当承担的职责相适应，这也是管理人制度能够吸引专业水准较高的社会中介机构和人员的基本保证。与此同时，管理人也会成为律师事务所等中介机构拓展业务领域的目标之一。由于破产清算事务同现有的中介机构数量相比仍然是有限的，不可能所有社会中介机构都能成为人民法院审理企业破产案件指定管理人的人选，这就必然会引起中介机构的相互竞争。为保证这种竞争的公平性，人民法院应采取分散权力、随机确定、权力制约、加强监督等方式指定管理人，从而促进管理人市场的良性竞争。

2、规制破产不当行为。破产欺诈是各国破产法所严厉打击的对象，在中国，企业破产案件中的欺诈逃债行为尤为严重。为此，新破产法加大了规制不当破产行为的力度。一是管理人对不公平交易的撤销权。新破产法第三十一条规定，人民法院受理破产申请前一年内，债务人具有无偿转让财产、以明显不合理的价格进行交易、对没有财产担保的债务提供财产担保、对未到期的债务提前清偿、放弃债权等行为的，管理人有权请求人民法院予以撤销;二是对破产申请受理前六个月内的清偿行为，管理人认为没有使债务人财产受益的，可以行使撤销权。债务人达到破产界限，已经符合宣告破产的实质要件，债务人应当诚实地维护全体债权人的利益，所有债权人也应当坚持同等公平的原则。新破产法规定，受理破产申请前六个月内，除个别清偿使债务人财产受益以外的其他清偿行为，管理人有权请求撤销;三是涉及债务人财产行为无效的认定。新破产法第三十三条规定，债务人为逃避债务而隐匿、转移财产，虚构债务或者承认不真实债务的行为无效。管理人或者其他债权人有权请求人民法院认定相关行为无效，追回的财产归入债务人财产。这就在一定程度上对实践中出现的“虚假破产”、“恶意破产”等行为进行了规制，从而更好地保护了债权人利益，维护了市场经济秩序，也为整个社会商业信用体制的建立和完善提供了重要的制度保证。

3、强化破产的法律责任。对于一般企业来说，它首先是市场中的债务人，应该强调企业，尤其是企业高管人员的破产责任，否则将导致企业信用丧失。以前破产法不完善的情况下，有的企业破产后，职工失业下岗、生活艰难，巨额债务无法清偿，而企业的负责人却无需承担任何法律责任。针对这种情况，新破产法对破产责任作出了明确规定。一是民事责任和行政责任。新破产法规定，破产管理人、企业管理层和直接责任人员违反忠实勤勉义务，造成债务人破产、损害债权人利益的，依法承担民事责任。责任人员自破产程序终结之日起三年内不得担任任何企业的董事、监事、高级管理人员;债务人具有破产无效行为、可撤销行为，损害债权人利益的，债务人的法定代表人和其他直接责任人员依法承担赔偿责任。另外，新破产法对债务人的有关人员拒不履行义务或不正确履行义务作出了明确的处罚规定。二是刑事责任。在破产法中规定对破产犯罪的刑事处罚条款的做法在国际上已不乏其例，如日本的《破产法》就规定了“欺诈破产罪”、“过怠破产罪”、“赠受贿赂罪”、“监守违反罪”、“义务违反罪”等。但按照我国现行做法，商事立法中不能包含刑事责任条款，违反商事法律的行为需要追究刑事责任的，只能通过单独的刑事立法来解决。故新破产法仅在第一百三十一条中作了“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任”的规定，这与2006年6月《刑法修正案》增加的虚假破产罪实现了对应，从而完善了我国破产犯罪的刑罚制度，加大了对破产犯罪的打击力度。

加快制度建设，健全相关配套体系

1、建立企业破产预警制度。对企业资产状况实行公示，有利于债权人了解企业的资产负债率、经营安全率、收支平衡分析等破产预警综合指标，加强对企业破产的监控。对于面临破产的企业可分三个阶段管理:一是预警期。对严重亏损但未达到破产标准的企业，应由债权人或政府及时提出警告并对经济行为进行监控，及时采取措施，使企业适应市场要求，提高经济效益，避免破产发生;二是整顿期。对确因严重资不抵债达到破产标准的企业，应由法院指定托管，对企业资产实施保全措施，进行“庭外整顿”，沟通债权人、债务人之间联系，充分了解债权人对债务人整顿的意见，并尽可能通过兼并、联合、引资等多种手段，最大限度地扭转破产局面;三是清算期。对经过整顿，证实企业确无生还机会时，允许其进入破产清算程序，由法院指定管理人，依法接管破产企业，并对其全部资产及债权债务进行清算，使债权人的债权得到清偿。

2、完善相关配套体系。一是建立社会保障体系。当前，在我国经济快速发展的同时，社会保障体系却未能同步跟上。而现阶段推行的企业破产，一个最基本的要求就是“关门走人”，这就牵涉到破产案件中最敏感、最突出、最棘手的职工安置问题。由于我国现有的社会保障体系尚不健全，破产企业的职工安置及相关利益需由国家干预才能解决。鉴于这一现状，我国应在社会保障和社会救济法律制度的建设上，吸收借鉴外国先进经验，尽快制定出符合我国国情的《社会保障法》，建立社会保障体系，完善失业保险和社会救济制度，为破产企业职工提供最基本的社会保障，缓解企业破产压力，缓冲社会矛盾，解除企业破产的最大后顾之忧，从而使企业破产顺利进行，债权人权益得到实现。二是完备市场交易体系。一方面，建立、完善产权交易市场，以有效解决破产财产变现难的现状，既减轻债权人的负担，又盘活破产企业资产，避免资源浪费;另一方面，发展和规范市场中介组织，使他们在企业破产的评估、审计、保管、拍卖、结算、咨询、再就业等工作中发挥积极作用，提高工作效率，降低有关费用，接受政府有关门部门的管理与监督，提高企业破产操作的规范化水平，使企业破产成为规范化的市场行为。

3、设立专门的破产案件审理机构。随着我国市场经济的不断向前推进，企业竞争日趋激烈，破产案件的数量将会激增，而破产程序又是一项特别的程序，优于其它经济民事案件的审理，其涉及的问题多，专业性强，内容复杂，因此，必然要求案件审理人员有较高的素质。为最大限度地保障债权人与债务人利益，使破产案件审理工作高度专业化，各级法院应设立专门的“破产案件审理庭”，培训、配备一批专业素质高、精通业务的法官，以使破产案件审理工作高度专业化、现代化，为及时、有效地审理破产案件打下良好的基础，确保人民法院审理企业破产案件的质效。

强化破产监督，切实维护合法权益

1、加强审判监督。由于破产案件的特殊性，破产案件实行一审终审，在破产程序中一般以裁定解决问题，除不予受理、驳回破产申请的裁定以外一律不得上诉，这在一定程度上剥夺了当事人的相关权利。管理人或破产清算组按法院裁定认可的分配方案将破产财产进行分配后，如果法院裁定确有错误，事后监督难以发挥作用，也不能让企业起死回生。因此，在破产审理中，除认真听取债权人的意见，接受债权人的监督外，笔者认为，有必要介入审判监督程序的救济，对债权人不服管理人或破产清算组的决定、不服债权人会议的决议而申请复议的，法院要重视复议申请的受理，适用审判监督程序予以审查。鉴于地方保护主义已成为破产欺诈行为的保护伞，还应加强上级法院对下级法院的司法监督，在不影响审判效率的前提下，重大案件由上级法院提审，重大事项可向上级法院申请复议或申诉等，给当事人更多的法律救济途径，维护债权人的合法权益和法律的尊严。

2、确立债权人自治原则。所谓债权人自治,实际上是一种由债权人对破产程序中涉及的实体和程序问题行使决定权和监督权的自我管理形式。实行债权人自治的主体形式主要是由全体债权人构成的债权人会议以及由债权人会议选任的债权人代表。债权人会议是表述债权人的共同意思，参与破产程序的决议和监督机构。债权人自治原则的贯彻落实,必须要强化债权人会议的职能作用，充分发挥债权人会议的法律功能。一是落实债权人会议的职权。债务人和管理人有义务列席债权人会议，对其职权范围内的事务作出说明或者提供有关文件，向债权人全面通报破产企业的基本状况、债权申报及确认意见、破产财产处理预案、清算费用的收支情况，最后由债权人会议对可能影响债权人分配比例的事项进行表决，如破产财产处理与分配方案、核销无法收回的应收帐款、低于评估价处理破产财产等。二是强化债权人会议的监督。管理人应接受债权人会议和债权人委员会的监督，债权人会议认为管理人不能依法、公正执行职务或者有其他不能胜任职务情形的，可以申请人民法院予以更换;管理人、债务人的有关人员拒绝接受监督的，债权人委员会有权就监督事项请求人民法院作出决定。

3、积极催讨企业的应收债权。在破产过程中，破产企业和清算组往往不太重视对外债权的追讨，认为职工安置是最大的问题，职工与企业的关系不“买断”，时间拖得越长，就会有新的不安全的因素，容易引发新的矛盾，而追收企业在外债权回报率低，且破产程序终结后仍可以追索。这种把清收债权与资产变现、职工安置分开处理的做法，严重地损害了债权人的合法权益，因此，必须要做到两项工作同步进行，即在要求债权人申报债权、变现企业资产、安置职工的同时，加大对破产企业债权的清收力度，使在外债权最大限度地得到收回，从而增加破产财产总量，提高破产债权的分配率。对那些确实难以收回的债权，可作为破产财产在分配时按比例分配给债权人，并用裁定的形式加以确认。

完善破产立法，综合防范破产逃债

任何一部法律都不是完美无缺的，尤其是我国目前正处于社会转型时期，各种矛盾错综复杂，新破产法不可避免地留有旧法的影子，一些缺陷和漏洞仍然存在。笔者认为，新破产法至少在以下几个方面需要修改和完善。

1、确立破产案件异地管辖的原则。根据我国法律规定，破产案件应由债务人所在地法院管辖，既然由本地法院审理，法院与破产企业也难免存在地缘和亲缘关系，破产案件牵扯面又大，难免会影响破产程序的公正。同时，本地企业和法院都归当地党委、政府领导，政府干预起来也就方便。所以，破产案件由本地法院审理的管辖原则是地方保护以及破产逃债的基础，因此笔者建议实行破产案件异地法院管辖的制度。这一制度虽然有悖于诉讼经济原则，但行政干预是破产中的主要问题，实行破产案件异地管辖后，法院所在地政府与破产企业无关，没有利益驱动，因而不会去干预法院，并且由异地法院主持成立管理人，这样的清算组织在保护财产、确认债权等方面势必会更加客观、公正。这里需要指出的是所谓异地法院管辖并非指任何一个法院，而应当由主要债权人所在地法院来管辖，这种规定传导的是一种保护债权的信息，它体现了一种“债权本位”的破产理念，有利于推动破产制度向保护债权的轨道上转制，也符合破产制度的通行理念。

2、取消新破产法中损害债权人利益的特殊条款。一是废除新破产法第一百三十二条。该条规定，“本法施行后，破产人在本法公布之日前所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金，依照本法第一百一十三条的规定清偿后不足以清偿的部分，以本法第一百零九条规定的特定财产优先于对该特定财产享有担保权的权利人受偿”。这一条款改变了旧的破产法律中职工劳动债权与物权担保债权的清偿顺序。一些专家学者称，新破产法以“老事老办法、新事新办法、新老划段”的折中方式解决了历史原因形成的实践难题，这是一个创新。对此，笔者是不赞同的。“劳动债权优先于担保物权受偿”的情形原本只能在政策性破产中才会出现，现却扩大到普通破产程序中，新破产法已突破了原有的法律原则，使担保物权人优先受偿权“合法”地受到侵害，债权人的利益受损由此又平添了一个新的缺口，这实际上是立法的倒退。二是国有企业政策性破产应予完全终止。由于政策性破产与破产法立法宗旨不符，又违反担保法等法律法规还与市场经济基本原则相矛盾，笔者认为，应完全废止政策性破产，全部纳入依法破产的轨道。虽然新破产法第一百三十三条的规定，“在本法施行前国务院规定的期限和范围内的国有企业实施破产的特殊事宜，按照国务院有关规定办理”，限定了政策性破产的保留期间，但这仍然是一种改革不彻底的表现，势必会导致“剪不断、理还乱”的后果，应痛下决心让国企政策性破产退出历史舞台。

3、明确规定债务人申请破产的期限。要通过破产立法，促使债务人从享有申请破产的权利向负有破产申请的义务转变。所谓破产申请义务，就是债务人在其生产经营、财务状况恶化到法律规定的条件时，必须在一定期限内主动提出破产申请。因怠于申请而使债权人的利益受损的，企业法定代表人和其他直接责任人员应负赔偿责任，严重时还会构成犯罪。如果基于国有资产管理部门或上级主管部门不同意企业破产而给债权人造成损失的，应由国有资产管理部门或上级主管部门承担赔偿责任。

4、建议延长行使撤销权的溯及期间。在司法实践中，破产欺诈行为十分严重，不仅侵害了债权人利益，也破坏了诚实信用原则与经济秩序。为打击破产欺诈行为，新破产法完善了撤销权制度，规定可撤销行为发生的法定期间为法院受理破产案件前一年至破产宣告之日。但笔者认为，这个期间显然过短，使债务人规避法律的余地较大。破产实践也一再证明,一些债务人很容易规避这一规定,在破产程序前一年以外实施有损破产债权人的行为。所以笔者建议针对我国的破产实践,修改撤销权构成的法定期间。同时考虑到法定期间规定得范围过大会影响经济秩序的稳定,笔者认为规定为破产程序开始前二年为宜。

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