《银行业监督管理法》监督管理职责条款释义

本章共十八条，规定了银行业监督管理机构的规章、规则制定权，对银行业金融机构的设立、变更、终止以及业务范围的审查批准权，对董事、高级管理人员的任职资格管理权，对银行业金融机构的监督检查权，对银行业突发事件的发现、报告、处置制度等。

第十五条国务院银行业监督管理机构依照法律、行政法规制定并发布对银行业金融机构及其业务活动监督管理的规章、规则。

[释义]本条是关于国务院银行业监督管理机构规章、规则制定权的规定。

一、授权制定规章、规则的必要性

银行业监督管理机构制定和发布规章、规则的目的是为了执行法律、行政法规的有关规定，其内容涉及银行业金融机构的设立、变更、终止和业务经营等各个方面，是法律、行政法规有关规定的细化，但必须与法律、行政法规保持一致。由于修订法律一般需要经过漫长的程序，由银行业监管机构制定的规章、规则来具体规定银行业金融机构的运营规则，具有灵活、易于根据金融市场的发展变化随时进行修订和完善的优点。银行业监管机构制定和发布的规章、规则，构成了银行业监督管理法律体系的重要内容。

世界大多数国家的银行业监管法律体系都是由不同层次的法律文件和法律规范构成。首先是由法律对银行业金融机构的设立、变更、终止和业务经营等内容做出原则性规定，然后再由不同层次的法规和其他规范性文件加以细化。我国银行业监督管理的法律体系是由三个层次构成，一是全国人民代表大会及其常务委员会制定、颁布的法律，如商业银行法、银行业监督管理法等;二是由最高国家行政机关即国务院依法制定、颁布的行政法规，如外资金融机构管理条例、金融资产管理公司条例、金融机构撤销条例、金融违法行为处罚办法等;三是由银行业监督管理机构根据法律、行政法规有关规定制定、颁布的规章和规则。

根据立法法第七十一条规定：“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，制定规章。部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院行政法规、决定、命令的事项。”本条规定在立法法的原则下将我国银行业监督管理机构的此项职权进一步具体化，授予银行业监管机构制定和发市监管银行业金融机构规章、规则的权力，为银行业监督管理机构依法对银行业实施监管奠定了法律基础，也为银行业法律体系的完善提供了法律保障。

二、国际经验

巴塞尔银行监管委员会在《有效银行监管的核心原则》原则1(即有效银行监管的前提条件)中提出：“在一个有效的银行监督体系下，……适当的银行监管的法律框架是必要的，其各项条款应包括对银行组织的审批及持续监管，要求其遵守法律与法规及安全稳健性的权力和对监管者的法律保护……”。为评估各国银行监管的有效性，巴塞尔银行监管委员会在《有效银行监管的核心原则》之后又制定了《核心原则评价方法》，其中为原则1列出的一项必要标准就是“法律赋予监管机构以(不改变法律的)行政方式制定审慎规则的权力”。确实，世界上多数国家/地区的法律都明确授予了银行监管机构制定和颁布规章、规则的权力。如英国的《金融服务与市场法》第十部分“规则与指引(rulesandguidance)”、德国《银行法》第一章第二节和《综合性金融服务监管法》第一章第四节、韩国《金融监管机构设立法案》第十七条、《银行业条例》第二部分第七条均授予其银行监管机构制定规章、规则的权力。在英国，金融机构的运营规则不是由《金融服务与市场法》，而主要是由金融服务局(fsa)制定的规则和指引做出具体规定的。目前，金融服务局已经根据法律授权制定出了一部完整的《规则和指引手册》(fsahandbookofrulesandguidance)，对各类金融机构的运营规则和监管程序做出规定或提出指导性意见。香港金融管理局也制定了一部类似的《监管政策手册》(supervisorypolicymanual)，包含关于银行类机构公司治理、内部控制、各类风险管理指引、资本充足率、信息披露等各方面的指导性文件。