社会保险公益诉讼的障碍分析与路径选择

一、问题的提出社会保险纠纷的独立及公益化趋向

纠纷是社会保险业发展过程中的必然现象。一般认为，社会保险纠纷是社会保险法主体之间围绕社会保险权利义务发生的争议与冲突。在错综复杂的社会保险法律关系体系中，社会保险纷争性质因社会保险制度和管理体制的不同有所差异。

在我国，由于社会保险理论与立法在较长一段时期未独立于劳动法体系之外，社会保险行政管理尚未与业务管理分离，社会保险纠纷依据社会保险主体关系，被切分为用人单位和与之形成劳动关系的职工之间因社会保险权利义务发生的争议以及，社会保险缴费人与劳动和社会保险机关之间因社会保险缴费、管理和支付等发生的争议。前者被列入劳动争议的重要组成部分，按照劳动争议的处理原则及程序予以解决，即遵循“当事人协商、企业调解、地方仲裁和法院民事审判相结合”的解决机制。后者则被纳入行政争议范畴，通过行政复议和行政诉讼程序处理。我国社会保险制度和管理体制的完善将为社会保险纠纷的独立提供契机：在中国，社会保险立法正从劳动法体系中独立出来并不断健全完善，社会保险争议也逐渐分立于劳动争议，成为一种独立的争议形式;社会保险经办机构的建立及业务的长足发展，初步形成了社会保险行政管理和业务管理分设的架构，而随着社会保险制度改革的进一步延伸，社会保险经办机构及其业务终将与社会保险行政管理机构真正分离，依政事分开原则，明确各自分工与责任进行运作。社会保险行政管理机关的职责将主要集中于社会保险法律制度、政策及规划的制定，组织实施和监督依法执行方面。作为独立于政府系统之外的法人，社会保险经办机构则主要致力于依法对社会保险对象的登记，社会保险基金的筹集、运用、管理，社会保险待遇的审核支付，对受保人社会化管理服务等业务管理之上。因此，社会保险纷争将更多发生于建立在经济利益关系基础上的社会保险经办机构与投保人、被保险人、受益人之间，脱离行政争议、劳动争议的范畴独立存在。

独立的社会保险纠纷日渐呈现公益化趋向，缘于两大因素：

现实因素：社会保险覆盖的普遍拓展和社会统筹层次的逐次提高

覆盖范围的广泛延伸和社会统筹层次的逐级提高是社会保险价值实现与功能发挥的内在要求，亦是社会保险发展的必然趋势。社会保险及其制度安排的初衷，在于为遭遇年老、失业、疾病、工作等社会风险的弱势群体提供必要的经济补偿和物质帮助，保障社会整体利益和社会公平与稳定，并在此基础上促进经济与社会良性运行和协调发展。社会保险上述目标的实现取决于社会保险收入再分配、储蓄积累、互助互济、风险分散等功能的发挥，而社会保险的功能发挥又取决于其社会统筹的层次和覆盖范围的广度：按照社会保险所遵从的基本原理“大数法则”，社会保险参保人数越多，社会统筹层次越高，互济功能就越大，抵御风险的能力才越强。这一趋势也必然是正在我国全面推进的统一的社会保险制度改革的目标。随着社会保险覆盖面的逐渐扩大，各类保险项目社会统筹层次的逐级提高，社会保险功能日渐得到增强的同时，因社会保险法主体的违法行为尤其是来自社会保险经办机构及其工作人员一方的违法行为所造成的消极影响也必然超越微观个体的范畴，在不同层面上冲击社会公共利益。其特点将主要表现为：违法行为后果具有社会弥散性和连锁性;损害对象具有广泛性和不特定性;波及范围具有广域性和规模性;侵害对象具有多重性;主体围绕利益的纷争不再限于个别性和对等性;利害关系冲突具有一定的公益性、集团性和综合性。不妨以养老保险为例：我国养老保险制度改革加大推进了省级养老保险统筹的力度，并将覆盖范围扩大至省区市内城镇各类企业及职工和实行企业化管理的事业单位及职工。养老保险的业务管理待条件成熟时将过渡到全国统筹管理，保障对象终将扩及全体劳动者。统筹层次的提高和覆盖范围的扩大相应提高了对养老保险管理的要求，管理因素成为养老保险制度良性运作成败与否的关键所在，因此，作为统一管理一定区域范围内社会保险业务的机构，社会保险经办机构与其所属工作人员一旦违法违规操作，挪用、挤占和浪费、贪污养老保险基金、削弱基金支付能力，广域范围内普遍公众的切身利益、国家利益、政府承诺的信誉必然遭到严重侵害，并将直接对以基金为核心保障的社会保险制度的正常运行构成潜在、致命的威胁，引发连锁性的经济与社会后果。

“法治社会中，当各种社会关系纳入法律调节后，一切社会冲突便不同程度地含有违法属性，换言之，社会冲突往往是违法行为的外在表现和直接后果。”社会保险纠纷是社会保险法主体之间围绕社会保险权利义务产生争执与冲突的状态，其实质也即是主体特定行为违反法定义务，引发主体间利害关系冲突的外化。社会保险主体违法行为的公益侵犯性和反社会趋向，使社会保险纠纷在外在形式上日渐表现为主体间利益关系的纷争具有了公共性、扩散性和集团性特征。社会保险公益纠纷以事关国家和社会公共权益、受害对象为广大不特定社会保险主体为本质特征，以内容为划分标准，主要包括养老保险公益纠纷、失业保险公益纠纷、工伤保险公益纠纷、医疗保险公益纠纷、生育保险公益纠纷五类。因关系整体性的社会公共利益和社会秩序并涉及国家意志，社会保险公益纠纷区别于平等私权主体之间的民事纠纷;社会保险公益纠纷源于违法行为对广泛不特定公众利益的侵害和威胁而非主体间围绕行政管理关系发生的冲突与争执，亦难以归入行政纠纷的范畴;社会保险公益纠纷不涉及刑事犯罪，从而与刑事纠纷区别开来。

逻辑因素：社会保险法的特殊性和利益本位

社会保险纠纷的公益化趋向除了与社会保险覆盖的广泛性和普遍性紧密关联外，在实质上也源于社会保险法自身的特殊性质和利益基点。社会保险本身所折射的是以追求社会公益、社会公平等社会目标为取向，国家对经济过程分配领域的介入与干预。国家干预的价值取向在于从社会整体利益角度协调个体与社会之间关系。作为国家干预的法律形式，社会保险法立足“社会本位”，将国家在社会保险领域内的作用及所参与的社会关系纳入法治轨道。调整对象的复杂性和交叉性，使之兼容公法与私法属性，也使得社会保险法架构的法秩序因权利义务纠纷与冲突丧失平衡状态时，其影响范围往往不限于个别特定当事人合法权益，而扩大至包括不特定个体利益在内的全局性的社会公共利益和社会整体秩序。作为与国家、社会的整体利益和长远利益紧密关联的重要社会事业，社会保险力图在谋求社会福利的基础上实现其促进经济与社会良性运行和协调发展的目标。在我国培育市场体制，全面推进统一的社会保险制度过程中，面对社会保险领域内主体间利益关系冲突的公益化趋向，如何解决因主体的失范行为对社会公益的侵害，确保社会保险价值目标的实现，已成为一项不容回避的挑战。

二、社会保险公益诉讼的障碍分析

在权力分工合理的法治社会，其法律程序应当保证每一个社会冲突与纠纷都有适当的途径诉诸司法，通过诉讼独特的功能优势，矫正偏离法律规范的行为，救济受侵害的主体利益，维护正常的法秩序;并且，借助诉讼机制的强制效应，儆戒公众保持明确的守法意识。一般而言，在使纠纷和冲突通过诉讼得以合理有效化解的过程中，诉讼程序的结构是适应案件性质的内在要求和特定的实体价值取向来加以设计或构成的。“审判程序和法律应该具有同样的精神，因为审判程序只是法律的生命形式，因而也是法律的内部生命的表现。”，人民出版社1956年版，第178页。)社会保险法兼容公、私法的特殊属性和“社会本位”的精神理念使得法律的适用和纷争的解决进入诉讼领域，会表现出强烈的公益性色彩，也因此决定了相应的诉讼形式必然要以社会公益和受害人利益的双重保护为其价值目标，程序规则特征应满足和体现公益救济的特殊要求。在这一前提之下，单纯依靠我国传统三大诉讼类型试图对社会保险公益案件予以有效解决，便显得力不从心。

民事诉讼的程序障碍

我国民事审判解决平等主体间的财产权益和人身权益纠纷。《民事诉讼法》第108条规定，民事诉讼的起诉条件之一为原告必须是与案件有直接利害关系的公民、法人和其他组织。根据这一要求，以社会保险经办机构及其工作人员违法违纪为例，以损害实际发生、存在明显而具体的直接受害人为前提，社会保险投保人、被保险人和受益人似可作为利益受损的群体纳入原告范畴，对此，我们可将之分为三种情况分析：

1.个别受害人单独提起诉讼。其困境主要体现在：分散受害者重复诉讼，耗时费力并可能引起法院裁判的矛盾;在起诉者为居于弱势的受保障对象的情形下，按传统的“一对一”诉讼，由于纷争当事人在力量对比和诉讼实力上缺乏互应性与对等性，通常应通过必要的法律援助和激励措施来保障受害的弱势一方实际行使权利的可能性和为维护公益起诉的积极性。然而个人通过传统民事诉讼所获利益和援助并不丰足，甚至远远低于为获得救济的耗费，在诉诸法律主张权利对其而言极不经济的情况下，权利人起诉的源动力便会大为削弱。正如美国著名制度经济学家诺思所言，“如果私人成本超过私人利益，个人通常不会愿意从事活动，虽然对社会来说可能有利。”当直接受害个体因能力欠缺、顾虑司法利用风险和额外损失等原因放弃诉讼，其结果必然导致放任违法行为，社会利益受损而无从救济。

对此，也许有人认为，民事诉讼中的支持起诉原则能发挥相当的作用。《民事诉讼法》第15条针对涉及国家集体利益、社会公益和个人重大利益的案件，受害方因种种原因不能保护自身利益的情形规定了支持起诉制度，即“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”我国几乎所有的民事诉讼法学教材及有关著作也认为这是民事诉讼法的基本原则。但是，法律仅仅是就此作出了原则性的规定，支持起诉的条件、方式、程序、支持人的诉讼地位、支持人对受害人是否负有保护义务、交换起诉制度等具体内容并未得到明确，由于在司法实践中较难具体操作，支持起诉的情形并不多见，这种支持也实质上变成一种道义支持，立法的预期目标因此难以实现;而且，支持起诉只适用于侵权诉讼，即便在侵权诉讼中，支持者并不享有起诉权和参加诉讼的权利，是否进入诉讼程序仍完全取决于受害方，如果支持无效，该项制度的功能便无从发挥。

2.受害方以群体形式提起诉讼。针对“当事人一方人数众多”的共同诉讼，我国现行《民事诉讼法》第54条、第55条专门规定了代表人诉讼，两条规定虽有一定区别，但本质相同，都是从众多的当事人中产生代表人，代表全体当事人进行诉讼。以代表人诉讼制度处理社会保险公益诉讼，至少存在以下问题：我国民事诉讼所确立的代表人诉讼要求当事人一方有共同的诉讼标的或诉讼标的种类相同，即所有当事人所涉及的法律关系相同，引发诉讼的事实和原因相同，并且原告一方当事人的诉讼请求能协商一致。这一规定使之难以合理处理某些社会保险公益案件。在投保人、被保险人和受益人或不同保险项目的利害关系人皆为原告且性质各有差异等情形下，由于不同利益群体诉讼标的难以满足“相同或同一种类”要求而不得不进行多次代表人诉讼，其结果必然导致诉讼效果的削弱、成本的高昂、程序的繁琐及周期的迟延;代表人诉讼设立了公告登记制度，并规定法院作出的判决和裁定一般而言对于未参加的权利人同样具有约束力。由于社会保险公益纠纷中单个受害主体权益在整个诉讼的利益中所占份额往往较小，即便受害人在代表人诉讼中没有登记，他也可以在其他人发动代表人诉讼并胜诉后再行起诉，以便获得法院关于适用原判决的裁定。这必然在客观上助长受害人“搭便车”的心态，并将在一定程度上成为阻碍诉讼群体成立的因素。

1991年的《民事诉讼法》首次对代表人诉讼作出规定，许多具体内容如管辖法院、集团的认定、代表人的确立、举证责任、上诉程序等过于简单，实际运用中所显现的公益维护功能极为有限。而实质上，我国的代表人诉讼以诉讼信托理论为基点，要求受害人明示授权，程序价值目标在于保护私人利益，并非侧重社会公益保护，这从代表人诉讼的构成标准、当事人适格、公告登记制度、自由处分权、责任承担以及法院判决、裁定的效力等规定对公益案件解决限制较大中可见一斑。因此，以比较经济迅速地获得内容一致的法律判决为要旨的代表人诉讼，其程序价值与规则不能适应社会保险公益案件解决的需要。

3.国家代表起诉的法律障碍。由国家代表受害公众起诉无疑有利于提高解决社会保险公益纠纷的效率和经济。在我国，有权以国家利益和社会公益利益代表身份提起诉讼的只有检察机关。但是，按照法律规定，检察机关的职权活动明显以刑事诉讼为中心，其权限仅限于代表国家参与刑事诉讼，或作为法律监督机关，对人民法院发生法律效力的民事裁判，在认为确有错误时，依照法定的程序和方式，提请人民法院进行再审，即通过审判后的投抗诉行使民事监督权。检察机关作为国家利益和社会公众利益的代表就社会保险公益案件单独提起民事诉讼，存在法律上的障碍。

行政诉讼与刑事诉讼的程序障碍

我国《行政诉讼法》第2条规定，认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵害其合法权益的公民、法人和其他组织，有权提起诉讼。原告、被告资格和争议标的的三重限定，决定了行政诉讼程序对社会保险公益纠纷直接适用的排除。按照现行制度，任何人和组织对社会保险领域的违法行为可向有关行政部门申诉、控告、检举，经过行政处理后，相对人不服的，可依《行政诉讼法》向法院提起诉讼，从而将案件连带导入行政诉讼程序的适用。但是，行政诉讼以行政处理为前提，其争执的焦点已不是经济利益关系，而是以行政管理关系为中心的行政纠纷。并且，由于侧重追究违法方行政责任，行政诉讼程序仍然难以保证对受害主体权益补偿的兼顾和对违法行为处理的彻底性。从刑事诉讼的角度考察，刑事诉讼程序适用于触犯刑律构成犯罪的违法行为，社会保险领域内未构成犯罪的违法行为显然不能适用该程序，其适用范围相对而言同样也是要受限制的。

综上所述，由于传统民事诉讼、行政诉讼、刑事诉讼裁判理念和程序规则的局限性，社会保险公益案件难以在我国现行三大诉讼体系中得以有效解决，对社会保险领域公共利益的维护也因此形成了相应的司法盲区。司法救济是法治社会赖以存在的重要支柱，社会公益得不到及时有效的司法救济，公益冲突得不到及时有效的司法解决，往往意味着对社会整体经济健康发展的危害与冲击。回应社会保险公益纠纷产生的现实必然性，势必要有使之得以诉诸诉讼机制的制度设计。

三、社会保险公益诉讼的路径选择

由于社会保险公益纠纷难以纳入现有的诉讼体系中，基于“有权利必有救济”的理论，必须寻求恰当的途径，为社会保险领域内的公共利益设定司法救济方式，以维护社会正义和社会秩序。可供选择的模式有两种：一是不改变现行程序体系的总体框架，适应“大民事审判格局”，在民事诉讼体系内立法修改现有制度，尤其是以贯彻公益理念的代表人诉讼制度来涵盖社会保险公益纠纷对诉讼制度的要求;二是突破传统诉讼观念和制度的局限，通过新型的公益诉讼途径及专门法庭，适用符合社会保险公益案件特点的特殊原则和程序来解决纠纷。

就第一种模式而言，较为可行的方案是移植美国的集团诉讼改造代表人诉讼制度。美国集团诉讼的突出特点在于：启动集团诉讼的基本条件是一方当事人人数众多使得集合所有当事人不能成为现实;法院能够认定，集团成员所共同面临的事实问题和法律问题较之个别成员面对的问题更为重要，等等;一旦有人启动集团诉讼程序，在法院公告期间除非明确声明退出诉讼集团，即视为参加诉讼。集团诉讼允许以默示方式消极认可诉讼代表人地位;诉讼规则设计放弃彻底的当事人主义而强调国家干预，法院采取司法积极主义，对集团诉讼进行初步审查和运作的全程监督，以确保维护社会公益，制裁和抑制侵犯社会公益的行为。如集团诉讼需经法院批准方可撤诉或和解;为克服“搭便车”，法院判决的既判力主动扩张至未明确表示退出集团的所有集团成员，并且，当一案件作为集团诉讼判决后，其成员不管是否参加，都不能再以同一诉讼标的起诉，否则，集团诉讼便失去其意义;为鼓励个人诉诸司法救济，对诉讼费用、律师费用给予免除或适当补偿，对胜诉原告予以奖励;集团内部部分成员也可因他们面临的特殊问题另行组建针对自身特殊问题的“亚集团”;其他特有的法院裁定、通知、判决以及上诉等程序问题。

笔者认为，借鉴集团诉讼制度来完善代表人诉讼制度虽然能在一定程度上增强我国民事诉讼对公益案件的适应能力，但将问题的解决寄希望于变通、修改民事诉讼制度，存在较大局限。美国集团诉讼的背景是美国所固有的实用主义法律文化传统。在以所有非刑事诉讼均由同类法院及基本相同的程序规则来支配为其司法制度一大重要特征的美国，民事诉讼并不完全互应于部门法意义上的民事实体法。在诉的利益不限于个体利益并可扩大至国家利益的民事诉讼中，诉讼规则主要是由一般性的原则规定构成，许多具体诉讼依据的程序则在各实体法中进行特别规定。美国正是以具有较强可诉性的法律和灵活多样的诉讼形式来确保其重要的法律政策的实现和对各类纠纷的解决，并由此形成自身完善、严密的诉讼制度体系。美国集团诉讼的诉讼规则就充分表明，诉讼已不仅限于保护和救济明确起诉的受侵害者的私人利益，而重在保护社会公共利益。因此，集团诉讼在实质上也早已脱离传统民事诉讼的窠臼，折射出鲜明的公益诉讼的特征。然而，作为“法律的生命形式”和“法律内部生命的表现”，我国传统民事诉