行政审判在适用反垄断法中面临哪些困境

1、经济垄断与行政垄断相互渗透引发的案件定性问题

行政垄断指的是行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能组织滥用行政权力，排除、限制竞争从而形成垄断的行为。经济垄断指的是经营者或经营者的联合体为了保持自己的优势，采取以集中的经济力或联合的经济力支配市场等非竞争的手段，排弃或限制他人参与竞争的行为。两者在概念上虽然很明晰，但在现实生活中，由于我国市场经济体制尚未成熟，政府职能转换未完全到位，受传统的计划经济的影响，经济垄断与行政垄断相互渗透，有着千丝万缕的的联系，这在一些行政管理与生产经营不分的国有大企业和一些承担着国家管理行政任务的大集团表现得尤为明显。当这些企业或集团牵涉反垄断诉讼中时，有些可能名为经济垄断行为，实为行政垄断行为，有些可能经济垄断和行政垄断兼而有之。此时，法院将其归为民事案件还是行政案件，抑或作为民行交叉案件时，是先行后民，还是先民后行，很难把握。

2、法律规范的不完善引发的司法认定问题

一是法律规定过于原则导致事实难以认定。《反垄断法》目前最大的不足是过于原则化，过于抽象化。在反垄断经验相当成熟的西方国家，有大量可依赖的法律和文件，而我们的反垄断法只有8章57条，相配套的实施细则还未出台，给操作上带来相当大的困难。如关于行政垄断行为中的“滥用职权”没有具体的标准，带有很大的不确定性;二是法律形式的多样性导致法律适用难以确定。审查反垄断行政行为的法律依据为行政诉讼法、有关反垄断的法律、行政法规和国务院部委规章，而有关反垄断法规分散在价格法、反不正当竞争法、招标投标法、国家各部委对垄断问题所作的行政法等众多规范性文件之中。如1993年实施《反不正当竞争法》后，全国已有25个地方性立法机关制定了《反不正当竞争法》的实施条例或实施办法。此外，国家体改委、国家计委、国家工商行政管理局就企业兼并、禁止公用企业限制竞争行为等方面制定了相关的办法、规章。这些立法缺乏统一性，给司法实践在法律适用上带来困难。三是立法内容上的疏漏导致垄断行为难以界定。法律规范的内容必须明确具体才有实际可操作性。垄断法对行政垄断行为的表现采取列举规定的形式，不能穷尽行政垄断行为的全部，使得一些行政垄断行为游离在法律规范之外，司法实践中对这些行政垄断行为难以作出界定。

3、执行实施机构职能不清引发的诉讼主体适格问题

《反垄断法》属于二元执法模式，国务院设立了反垄断委员会，负责组织、协调和指导等方面的反垄断工作，它是一个议事协调机构，不是一个真正执法部门，在反垄断委员会外还有反垄断法执法机构，负责垄断执法职责。反垄断法在执行实施上最大的特点是多机构执法体制。从当前《反不正当竞争法》、《价格法》、《招标投标法》等法律的有关条款来看，当前反垄断执法机构主要为国家发改委、商务部和国家工商总局，随着反垄断工作的深入、证监会、银监会、教育部、卫生部都有可能在反垄断工作中发挥重要作用，成为反垄断执法主体。根据反垄断法第十条规定，“国家反垄断执法机构根据工作需要，可以授权省、自治区、直辖市人民政府相应的机构，依照反垄断法规定负责有关反垄断执法工作”，虽然有反垄断委员会对这些执法机构的反垄断工作进行协调和指导，但由于目前尚无有效的协调机制，执法机构职能不清，可能发生执法争权和执法推诿之现象，从而引发诉讼主体适格之问题。

4、救济制度的不完善引发的法律责任问题

反垄断法的规制方法大多是针对经济垄断的，对行政垄为行为和反垄断执法行政行

为方面的法律责任在设计上显得很薄弱。反垄断法第七章法律责任的内容中，仅有第五十一条对行政垄断行为作了“责令改正”和“行政处分”行政责任方面的规定，对反垄断执法机构则在第五十三条中仅规定了“可依法申请行政复议”和“可依法提起行政诉讼”的救济途经，在第五十四条规定了刑事责任，对行政垄断行为和反垄断机构的执法行为，给行政相对人造成损失的，与国家赔偿法没有进行较好的衔接，在经济赔偿责任方面是一片空白。

5、行政垄断主体的多面性导致的诉讼管辖问题

我国行政诉讼法第十四条规定：“对国务院各部门或者省、市自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为提起的诉讼案件，本辖区内重大、复杂的案件”由中级人民法院管辖，垄断法明确规定国务院反垄断执法机构负责反垄断执法工作，国务院反垄断执法机构根据工作需要，可以授权省、自治区、直辖市人民政府相应的机构，依照本法规定负责有关反垄断执法工作。根据上述规定，反垄断执法机构的行政行为被提起诉讼的第一审行政案件由被告所在地的中级人民法院或高级人民法院管辖无可争议。但对行政垄断行为提起的行政诉讼的管辖问题还值得探讨。作出行政垄断行为的主体具有多样性，除有行政机关、法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织外，由于我国市场经济体制尚未完全成熟，政企不分现象依旧存在，一些事业单位、事业单位演变而来的企业以及一些传统的公用企业如电力、民航、铁路、邮政等也具有一定的行政管理权，也是行政垄断行为的重要主体，随着反垄断工作的深入推进和市场竞争机制的进一步引入，其作出的具体行政行为极可能成为被诉对象，这些部门作出，基层法院对此类诉讼是否具有管辖权目前尚未有统一的定论。根据《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》第一条对行政诉讼法第十四条“重大复杂”案件，解释为“被告为县级以上人民政府的案件”，从此解释来看，当事业单位和公用企业基于行政管理权作出的行政垄断行为遭遇诉讼时，基层法院立案受理似乎并无不妥。