浅析我国环境公益诉讼制度的构建

一.北京百旺家苑小区环境维权事件始末

2004年2月，一项名为“西上六输变电工程”的两个线塔建在了百旺家苑小区公共绿地上，而高压输电线路沿线的居民事先没有得到任何的通知。据专家分析，高压电线工程建设将破坏颐和园等风景区的生态环境，高压线路产生的电磁幅射有可能危害沿线居民的身体健康，在距离高压线200 米以内居住的儿童患白血病的概率，比未受电磁辐射的普通儿童高30%。因此,居民强烈反对北京电力公司此项工程，但与其交涉未果，于是与环保局通电，获悉原来该项目未被审批，后要求补办环评程序。百旺家苑代表认为北京电力公司补办环评程序完成的“西上六输变电工程”存在程序违法、适用标准错误、计算错误、结论错误等诸多问题，请求北京市环保局做出不予行政许可的决定。但北京市环保局仍于2004 年9月6 日对该工程环境影响报告书“予以批准”。于是百旺家苑在当天组建百旺律师团，开始了环境维权的征程。当地居民于2004～2005 年共提起了三次行政复议和四次行政诉讼。其中，在百旺家苑诉北京市规划委员会的一审和二审案件中，原告主张：原告的财产权、健康权将会因被告的行政行为而可能遭受电磁辐射污染的损害，原告的环境权受到损害;第三人北京电力公司的施工行为还侵犯了原告的相邻环境权，且影响到北京市的水源保护。原告是与被告的具体行政行为有利害关系的当事人。而法院却作出了如下裁定：“原告不能证明其与被诉行政行为之间存在法律上的利害关系、因而不具备原告的诉讼主体资格”;环境权的主张被两审法院认定为“缺乏实体法律规定的依托”;而第三人北京电力公司的抗辩“我国虽然也有了环境立法和环境保护的实践，但并未以立法的形式明确承认公民环境权，它还仅仅停留在应有权利的阶段，并未成为一个实有权利”得到了法院的支持。由此，引出了环境诉讼中的原告资格缺失问题以及缺乏实体法律规定的依托问题。

二.环境权争议与公益诉讼制度的构建

关于环境权的属性，不同学者提出了不同的观点，较为流行的有人权说、人格权说、财产权说等。由于学者对此存在很大争议，环境权在我国也没有被确定下来。只是在《宪法》用国家义务的形式暗含确认公民的环境权然而，随着环境污染和环境破坏的日益严重，环境诉讼案件数量越来越多，另一方面，环境污染还具有潜在性，短时期内准受害者不可能拿出证据以证明损害事实，再者，环境污染具有不可逆性，待损害事实已发生再提起环境诉讼，耗资巨大。因此，笔者认为，环境具有公益属性，在没有确立环境权的前提下，可以建立环境公益诉讼制度，以通过公益诉讼达到保护环境的目的。同时，需要指出的是，1965年在美国发生了与北京百旺家苑小区环境维权事件类似的事情，那就是著名的storm king案件。20世纪60年代初，纽约一家颇具影响力的电力公司Consolidated Edison提出在纽约市北面著名的哈德逊河上的Storm King 山上建造一座泵式储蓄水电站。因其能带来经济利益和就业机会而得到一部分人支持，而另一部分人则认为该工程的建设将会对具有重大历史、文化、自然价值的哈德逊高地造成损害。这些环保主义者组建了保护哈德逊优美环境协会。几经周折，联邦电力委员会还是颁发了工程许可证。于是协会提起了诉讼。诉讼中，Consolidated Edison公司最主要的论点是协会并没有诉讼资格。该案里程碑式的判决认为，协会有法律资格决定对联邦电力委员会提起诉讼。最后历经15年，协会赢得了最终胜利，Consolidated Edison公司放弃Storm King的工程许可证，并将该地段捐赠用于公共和娱乐业。此案确立了通过诉讼保护美学和其他非经济利益的司法审判标准，开创了律师和非政府组织利用诉讼来推动环境保护的新时代，被美国法律专家和环保主义者称作美国现代环境法的奠基之作。笔者认为，此案也是构建公益诉讼制度的可鉴之基。

三.环境公益诉讼制度的可行性分析

公益诉讼最早可溯及古罗马时期，所谓公益诉讼有广义和狭义之分。前者指所有为维护公共利益而进行的诉讼，既包括国家机关代表国家以国家的名义提起的诉讼，也包括私法人、非法人团体、个人代表国家以自己的名义提起的诉讼：后者则仅指国家机关代表国家提起的公益诉讼。而环境公益诉讼制度则指为保护社会公共的环境权利和其他相关权利而由国家机关或相关组织及个人,在环境公共利益遭受侵害或有侵害之虞时,依法向人民法院提起诉讼的制度。环境公益诉讼制不同于传统的普通环境侵权诉讼，其具有以下三个显著特征:第一，只要存在发生损害的潜在性危险就可以提起环境公益诉讼，因为环境破坏具有不可逆性。第二，公益诉讼原告既可以是直接的受害人,也可以是无直接利害关系的人。第三，环境公益诉讼既可针对一般民事主体,也可针对行政主体，进而约束政府在制定经济政时要充分考虑环境因素。

面对目前还没有确立环境权的情况，构建环境公益诉讼制度的作用究竟有多大笔者认为，从以上对环境公益诉讼制特征的分析来看，至少可以得出以下结论：第一，解决了上述提出的由于拘泥于传统意义上的“法律权利”审判标准而拒绝立案的问题。关于原告资格的标准,法院都会拘泥于“法律权利”原则,除非原告能积极地证明其受法律保障的权利已经或正在遭受侵害,否则欠缺原告资格,即只有法院认定原告享有诉的利益时,才承认其原告资格。而环境公益诉讼较为发达的美国，就将“法律权利”软化至“事实上的损害”,不再以法律权利为要件,如果原告能提出其所要求审查的行政行为对其造成经济上的损害或非经济上的损害,那么该原告就享有原告资格。 也即尽管公民环境权还没有被确立，基于“事实上的损害”，同样可以提起诉讼。可见，环境公益诉讼制度中的原告资格比普通的环境侵权诉讼具有明显的扩张性。第二，解决了受污染的主体和内容不确定以至被拒绝立案的问题。因为环境破坏具有不可逆性，公益诉讼承认“只要存在发生损害的潜在危险即可提出诉讼”。第三，解决了起诉资格限制使众多愿意为环境公益献力者无法用法律手段保护环境的问题，同时也为解决“公地悲剧”的困惑提供有利法治环境。因为环境公益诉讼的目的在于保护公共利益，所以其实际上采用了“非直接利害关系人”说,即主张诉的利益的人不管是直接利害关系人还是非直接利害关系人甚至任何人，只要是基于公众利益，均可获得原告资格。第四，解决了准环境污染受害者在环境行政管制中遭受权利侵蚀现象的问题。传统上解决环境问题的主要方式是行政管制，但行政权力的行使如果没有有效的监督，那同样会因故意或因过失而给公众造成难以弥补的损失。甚至国家推行的一些规划、政策也只注重经济利益而忽略了环境价值，对环境造成的危害更为严重。所以行政主体也成为环境公益诉讼的另一类对象，便可为准受害者提供更多的救济途径。

四.我国环境公益诉讼制度的构建

1.借鉴各国公益诉讼模式，构建适合我国国情的公民诉讼模式。

环境公益诉讼是公益诉讼整体的重要组成部分，总的来说，目前世界各国公益诉讼模式主要有以下四种：

国家诉讼。国家诉讼是指只有代表国家的国家机关才有权启动公益诉讼，世界上绝大多数国家和地区，如英国、德国、法国、日本、俄罗斯、我国澳门地区等都采取这种诉讼模式。

团体诉讼。即以维护社会公共利益为目的，国家机构以外的社会团体，被法律赋予提起公益诉讼的资格和权能的一种诉讼模式。

公民诉讼。即除国家机构、社会团体外,普通公民也可以提起公益诉讼，也称公民诉讼。典型代表有美国、瑞典、加拿大。

相关人诉讼。相关人诉讼是美国特有的一种公益诉讼模式。相关人诉讼是指当司法部长决定不亲自起诉违法行为时，私人在尚未能获得当事人资格范围内可以以司法部长的名义起诉。

笔者认为，在我国建立公民诉讼模式是较为妥当的。由上述分类可知，公民诉讼模式的原告包括三方，即国家机关、社会团体以及公民个人。在美国，公民诉讼是指将权力赋予公众成员及公益组织，通过诉讼来处罚环境污染者的违法行为以及有关职能部门的环保失职行为。之所以提出在我国也适合构建这种模式是基于以下两点理由：

第一，公民诉讼模式的原告范围最广，既可使有职责的环保部门在公众环境利益正在遭受损失或将要遭受损失时主动履行其职责，也可使众多愿意为环境公益献力的社会团体担负起社会责任，有效解决“公地悲剧”的问题。同时，也将公民个人纳入原告范围，这使得公众参与原则不再是空话。因为随着经济的日益发展，投资者在经济利益的强烈诱惑下，很有可能通过各种非法手段规避法律、规避行政管制，这时，行政力量已失效只有在建设项目周围的居民才最清楚附近的动态，并且将原告资格赋予公民个人，将扩大公众的参与度，更好地起监督作用。