房地产区域垄断性的宏观调控

认清房地产市场的垄断性

我国当前对房地产市场的垄断性认识不清，有不少专家和学者甚至认为我国房地产市场集中度太低，企业规模太小，要政府采取措施加以提高。绝大多数政府官员也认为房地产市场不存在垄断。不少地方政府的措施却是加强了房地产市场的垄断性。如某地的房产管理局，竟然联合该区域内10余家开发商共同举办了“置业联合宣言”活动，希望通过此次活动将区内各开发商联合起来，共同努力将本地房地产市场做大做强。先炒热板块，再分蛋糕，达到所谓共同盈利的目的。在此次活动上它们达成了共识：以“某市后花园”为统一板块的市场定位，遵守诚信的游戏规则，避免价格战。此案例典型地反映出政府有关部门角色的错位。开发商为避免价格战而“联合”起来，已具有了合谋的嫌疑，这时有关部门不仅没有丝毫的警觉，反而起着组织的作用，实在是“坐”错了位置。造成这种问题的原因主要有两个：一是政府并不十分清楚房地产的市场结构是垄断性的。而是根据表象，认为房地产业是竞争性的产业，房价高是主要由于成本高或供需结构失衡造成的。同时还认为，市场决定了的东西就是“合理的”，政府无需干预。实际上，像垄断、外部性等市场决定了的东西，并不见得就是“合理的”，而恰恰是需要政府干预的地方。可见，政府在处理政府与市场之间的关系时，还没有对房地产业的市场结构进行认真研究，以至于对房地产市场的垄断认识不足、管制不力，从而没有形成有序竞争的市场秩序。二是房地产开发企业为政府缴纳了“实物地租”，而土地批租已成了政府的“第二财政”，开发商与地方各级政府有着相同的利益驱动。在实施积极财政政策的1998-2003年5年间，全国发行国债也不过9300亿元。而国土资源部的数据表明，仅2005年一年全国土地出让金就达5505.15亿元。有些县市区土地出让金收入已经占到当地财政收入的35%左右，有的甚至高达60%。在土地出让金已经变成地方政府名副其实的第二财政，政府对土地出让金存在高度依赖的前提下，政府具有最大化土地出让金的动力。在此基础上，政府和房地产商在房地产业发展中有着共同的利益机制驱使，它们均不愿意看到房价的回落甚至房价增幅的回落，因此，地方政府往往会沦为开发商价格合谋的又一同伙，自觉或不自觉占在开发商这一边，充当开发商的“保护伞”。这使得宏观调控政策在地方政府层面上往往大打折扣难以落实，并且造成日常的对房地产的监管难以到位。因此，如何改革我国土地出让制度，打破政府在土地出让制度中追求出让金最大化的机制是一个亟待解决的问题。

政府应对房地产价格进行一定的管制

对大多数商品、服务和生产要素来说，应通过市场竞争形成和确定价格。但房地产由于垄断性、外部性、房屋的公共属性带来的市场失灵使政府实行价格规制成为必要。房地产市场价格规制的主要内容包括：一是推出限价房。政府根据开发商的平均成本，再加上一个平均利润得出一个管制价格。开发商通过拍卖将土地购卖回去后，必须以低于这个价格对外销售。这样成本高于这一管制价格的开发商自然会被淘汰，成本低于这一管制价格的就会千方百计地降低成本，争取更大的利润。为此，开发商就会变得更有效率，资源就能得到优化配置，与此同时还可以防止开发商利用垄断地位过度拉高房价。二是对房地产产品的平均成本进行测算，并向社会公开。自福州市统计局首次公开房地产成本后，社会各界掀起了是否应将房地产成本公开的“口水战”：反对者认为在市场经济下，决定价格的因素主要是供求关系而不是成本，开发商有权根据市场需求以及房屋质量好坏、配套设施是否完善、档次定位的不

同等情况自主定价。对房地产成本进行公开或者公开的内容和程度把握不好容易造成对企业商业秘密的侵犯和公平竞争环境的影响;赞成者认为房地产和普通商品有所不同，房地产事关百姓的居住权，而城市土地的一级开发又由国家统一垄断，城市土地的开发和居民的居住权都属公权范围，任何公民都拥有知情权。笔者认为，由于房地产是一个垄断性很强的产品，再加上房地产业是我国公认的一个暴利行业，并且当前房价持续上升，房价问题有可能从经济问题演化成政治问题，因此可以在条件成熟的地方先行公开房地产成本。当然考虑到操作的稳妥性，当前也可先不对外公开房地产成本，而是应根据房地产产品的地理、属性和需求，给出房地产销售价格的参考价或指导价。

改革土地出让制度

当前我国土地出让制度改革的重点应放在二个方面：一是应通过改革土地出让制度，在房地产市场中引入更多的竞争者。当前，我国房地产企业“圈地”规模的日趋扩大，这是与我国土地出让制度相对应的。不难理解，在土地出让收人已成为我国各地财政收入的主要来源的大背景下，各地方政府出于利益的考虑，更倾向于土地的大规模出让。但是，这种土地出让制度至少会带来两个问题：第一个问题是所能容纳的房地产企业的数量会相对减少，不利于引进更多的竞争;第二个问题是大规模的土地购置以及大规模房地产开发所需的巨额资金壁垒会将很多房地产企业，特别是中小规模的房地产企业排斥在外，容易强化部分开发商的垄断地位。对此，目前最可行的方法就是政府在土地出让上，应控制过大规模地块的整体出让，即使是相对较大规模地块的出让，也应改目前“生地”出让的方式为“熟地”出让的方式，这样政府就可以将“熟地”切分为若干“规模适中”的地块，将大项目拆分为中小项目，由不同的开发企业开发，这样才能在一定程度上缓解我国房地产垄断和竞争不足的现状。二是通过改革土地出让制度，切断地方政府与开发商之间的利益纽带，恢复地方政府“公共利益执行人”的职责。我们可以考虑减少地方政府在土地批租中与中央政府的分成比例，弱化地方政府财力上对土地出让金的依赖，还可以考虑将土地批租一次付清几十年租金的做法，改为按房地产开发进度5期收费，这样，对政府干预土地市场、推高土地市场价格从中获利将是一个很好的改革措施，同时还可以降低工商企业的投资门槛，更重要的是这对于土地市场的规范、土地开发的控制、土地利用的合理化等都具有重大的意义。

加大经济适用房、廉租房建设力度

在目前我国的住房福利保障政策体系下，经济适用房、廉租房建设是我国城市居民住宅的又一供给渠道。由于居民收入调查及信用体系不完善，难以确定低收入居民情况，加上政府财力限制和政策执行方面的问题，我国在经济适用房、廉租房建设上尚未取得突破。多年来，经济适用房建设水平一直在低位徘徊，执行中还出现了较为突出的偏差问题。据国家统计局统计，2005年全国经济适用房投资仅565亿元，同比下降6.8%，占房地产开发投资的比重则由上年的4.6%下降到3.6%。就廉租住房建设而言，更是处于起步阶段，实际建设的数量则更小。由于我国经济适用房、廉租房建设制度还未真正建立和健全起来，开发商在房地产市场上“一枝独秀”，其垄断势力得到进一步加强。为此，在经济适用房建设上，要加大建设力度，大幅度提高经济适用房供应量，要保证经济适用房的各项税费减免政策能够落实到位，降低建设成本，严格控制经济适用房的单价和单套面积，同时，加强对经济适用房购买交易环节的监管，打击腐败行为，严防经济适用房演变成有钱有权人的投资品，使真正有需要的中低收入的人群

能享受到政府这一优惠政策。在廉租住房上，要多渠道筹措资金，扩大覆盖范围，切实把解决最低收入家庭住房问题纳入政府职能，保证能为部分低收入居民提供必要的住房条件。通过进一步发展经济适用房、廉租房，增加房地产，特别是住宅的供应渠道，这对于削弱房地产的寡头垄断，抑制房价、的过快上涨，将起到积极的作用。

推进住宅合作社建设

住宅合作社是由城市居民、职工为改善自身住房条件而联合起来的，从事住宅生产、分配和管理活动，不以盈利为目的的公益性合作经济组织。它既是经济组织，同时也是具有公益性的住房生产与消费相结合的群众团体。最早成立住宅合作社的国家有法国、丹麦、德国等。在法国，1860年出现了试验性的住宅合作社，后逐渐拓展到美洲、亚洲等国家。现在，住宅合作社已遍布世界40多个国家和地区，数量超过7万个，拥有社员2 000多万人。欧、美的一些国家的住宅合作社少则几百个，多则上千个，瑞典拥有3 700多个住宅合作社。在一些国家，住宅合作社已经成为国家解决住宅问题的主要形式之在我国，尽管住宅合作社受到了广大职工家庭的欢迎，但其在解决城镇居民住房方面所发挥的作用并不显著，相对于房地产开发企业每年数亿平方米的开发量，住宅合作社的建房规模甚至可以说是微不足道。特别是1998年后，随着住房货币分配制度的全面实施，单位和行业逐渐从住房建设领域退了出来，单位型和行业型住宅合作社逐步萎缩。总体来看，现在我国住宅合作社的发展已陷入停滞甚至萎缩状态。究其原因，主要还在于政府对其重视不够。为此，我们应该在土地供应、税费减免和资金支持等方面加大对住宅合作社的扶持力度。同时，还应进一步明确住宅合作社的法人地位，鼓励其参与国有土地使用权的招标与拍卖，甚至在同样的条件下政府应向住宅合作社倾斜。这样做的结果是，一方面中低收入的人群都可以通过以加入住宅合作社的形式来自己开发并自己解决住房问题;另一方面也可以在我国竞争不充分的房地产业中增加新的竞争者，从而有助于将我国房地产业过高的利润率降下来，并最终促进消费者住房福利水平的提高。当前我国一些城市正在兴起个人集资建房，这种方式有些类似于住宅合作社，但又与住宅合作社有着本质的不同。据了解，目前仅温州的个人集资建房者成功拍下一块土地，开始进入实质性阶段，而北京、上海、南京、成都、厦门等其它地方都仅处于方案论证等初始阶段，总体上我国个人集资建房仍处于“雷声大，雨点小”的起步探索阶段。对个人集资建房模式而言，将面对以下几个问题：一是政策空白。直到目前为止，中央政府及绝大多数地方政府对个人集资建房的合法性均未给予正面回应，缺乏相应的管理办法和配套法规，如果将来政策有变化，风险难以应对。二是合作协商难。参与集资建房的可能有几百号人甚至更多的人，他们原先可能互相不认识，在买什么价格的土地、在什么区位建房、建什么档次和类型的房子等方面必然存在分歧，这极可能造成众口难调，效率低下，纠纷四起，而导致合作失败。三是购买土地难。在土地出让实行“招拍挂”的前提下，一些中小型的开发商都拍不到土地，更何况处于弱势地位的合作建房者，如买不到地，合作建房只能是纸上谈兵。四是资金监管难。如何设计出精巧的监管体系，确保没有人能擅自动用大家的资金这也是一个难点。五是专业化运作难。房地产项目涉及面非常广，它需要方方面面的人才，作为一个毫无经验、临时拼凑的项目公司，如何有效地控制设计、采购、施工、管理等各项成本，降低风险，在确保房子质量的基础上使房价真的能降低到市场价之下，这是一个难题。当然实际运作中可能会遇到更多的难题。笔者认为上述问题只有用专业化、规

范化的住宅合作社替代临时性的拼凑型的个人集资建房，并伴随相关政策的出台才能解决。由于个人集资建房对打破房地产市场垄断有一定的积极作用，有关部门对此应给予高度重视和必要支持，并尽快出台有关政策和法规，积极引导它向规范的住宅合作社发展。

建立房地产信息强制披露系统

在房地产业，寡头垄断地位要远远强于其他行业。由于缺乏公平的竞争，信息扭曲必然比其他行业更为严重。因此，要恢复房地产业的信用环境，完全有必要在房地产业建立一套有效的制度，强制房地产商披露信息，并且建立相应的监管机构，严格监督房价成本信息，及时发布各楼盘销售进度，严防开发商囤积房源，制造人为“房荒”，发现欺诈行为则立即严肃处理，绝不手软。只有这样才能保证中国的房地产业健康成长，使之真正成为国民经济的支柱产业。