反倾销中公共利益的基本特点及其启示

我国反倾销案例中有关公共利益问题的概况

从现有案例的整体来看，在做出肯定性终裁的情况下，一般全部依据确定的倾销幅度征收反倾销税，基本不考虑公共利益评价。截至2006年12月，我国发起的46起反倾销调查中，35起已做出肯定性终裁。其中征收反倾销税的几十种产品大都属于下游产业使用的原料或投入品，下游产业成本的增加必然会削弱其市场竞争力;同时，反倾销税导致消费品价格提高，也会对消费者利益产生不利影响。然而除了不锈钢冷轧薄板反倾销案，并无资料显示调查机关在裁定反倾销税的征收中将这些因素纳入考量范围。但有些案件反倾销措施的实施却使公共利益问题不容回避。

总体来看，我国反倾销中对公共利益问题的考量还处于起步阶段，制度和经验均不成熟，对我国几例反倾销措施的实证分析以及对反倾销效果的调研表明，反倾销措施的贸易保护效果不如预期，公共利益问题成为削弱反倾销效果的重要原因之一。

反倾销中公共利益的基本特点

公共利益的诉求主体是国家的相关机构

按照美国法理学大师庞德的观点，公共利益是指“涉及政治组织社会的生活并以政治组织社会名义提出的主张、要求和愿望”，它被理解为当政者所支持的社会大多数人的共同需要，这种需要与政府权力联系在一起、通过政府权力得到保障，与国家利益合二为一。从WTO成员反倾销立法和实践来看，公共利益一般被理解为包括国内生产商、进口商、工业用户、消费者等利害关系方在内的国家即“政治组织社会”的整体利益，公共利益更多地被理解为国家意志的一种体现。反倾销调查的申请通常是由受倾销行为损害的国内产业提起，其法律诉求的动力是资本寻求和利润追逐的经济本能，国家对这种利益诉求的核查和判断是依法进行的“被动的”应激性行政行为。然而，对反倾销中是否存在相应的“公共利益” 问题，由于涉及“政治组织社会”的整体利益，则要由国家“主动地”发起核查和判断，以确保国家利益得到及时有效的保护。因此，反倾销中对公共利益的考量是国家作为动力源和发起主体的一种行政行为，和企业自发的商业利益驱动的法律诉求行为是不同的。

公共利益的内涵多样化

对于反倾销措施的实施要件，目前WTO《反倾销协议》只限于倾销、损害及因果关系三个要件，对公共利益的界定并未明确地做出规定。一般来说，通过反倾销措施消除倾销对国内产业的损害，既是对国内产业利益的保护，也有助于增进公共利益。当实施反倾销措施保护正处于初步发展的朝阳产业时，二者利益的一致性尤为明显。但有时对国内产业的保护则可能损害公共利益。例如，当受倾销冲击的国内产业属于没落产业时，此时不宜提倡实施反倾销;又如，某些情况下征收反倾销税使申诉产业的利益得到了维护，却有可能同倾销产品下游用户、消费者的长期福利乃至国家利益相悖。另外，有时反倾销措施的实施会影响到进口国与出口国的经贸关系，从长远的意义上对进口国弊大于利。此时，国家利益无疑同保护国内产业利益是不一致的。作为“政治组织社会”的国家，其各自有不同的产业结构、发展水平和发展战略，有时更有其不同的发展道路、意识形态和价值观念，因此，公共利益问题在不同国家有不同内涵，体现出多样化的特点，在反倾销协议中也不可能有统一的界定规则。

公共利益的衡平机制必须具有客观性

WTO《反倾销协议》虽没有关于公共利益的直接规定，但规定：“主管机关应向被调查产品的工业用户，或在该产品通常为零售的情况下，向具有代表性的消费者组织提供机会，使其能够提供与倾销、损害和因果关系的调查有关的信息”。各国在实施反倾销时，不仅要考虑本国生产商的利益，还要考虑进口国下游用户和消费者的利益，具体体现在向利益相关的民间组织提供机会使之参与调查。显然，该条款的规定意在要求和指导各国建立相应的机制，保证能在相关利益组织提供信息的基础上进行较全面的考量，从而最大限度地体现出公平原则。在现代法治社会，这种机制的设立要通过相应的程序性规定来实现。由于公共利益问题涉及到“政治组织社会”中不同各方的利益，因此，在反倾销的实际操作中需要建立利益衡平机制，从而顺利、有效地执行反倾销调查和裁决，这种利益衡平机制必须具有由法律保证的客观性。

我国反倾销处理公共利益问题的政策启示

应设立公共利益问题调查小组

由于反倾销的国家利益价值取向和公共利益的整体性，反倾销机构对公共利益问题的考量和受理产业组织申诉的行政行为是有区别的，是一种主动的行政行为。因此，这部分职能的发挥需要有组织依托和相应的工作条例，以形成在反倾销调查和裁决中考量公共利益问题的明确的行政责任主体，从而通过有效衡平公共利益问题以最大限度地实现在国际贸易中对本国利益的保护。因此，政府反倾销调查机构中应设立公共利益问题调查小组，并通过相关法规设定公共利益调查小组的职责，规定其向反倾销调查的下游企业、消费者及其社会组织搜集材料、听取意见的责任和权利以及程序。

立足于本国实际界定公共利益的内涵

目前流行的观点是，我国应参考欧盟反倾销法第384/96号条例第21条的规定来界定公共利益的内涵并建立相应的评价机制。笔者认为，对此观点应慎重，要立足于本国实际界定公共利益的内涵。作为发展中国家，避免进口依赖，维持我国竞争产业及幼稚产业的生存发展以建立先进完整的国民经济产业体系是最大的公共利益。就我国当前所面临的国际贸易及反倾销的形势看，反倾销是我国加入WTO后寻求合法贸易保护以确保幼稚产业健康发展的有力工具，公共利益只是实施反倾销措施的一个参考因素，所以关于公共利益原则的确立不能妨碍贸易保护功能的有效发挥。另外，WTO《反倾销协议》并没有明确的“公共利益”标准，而我国还不是成熟的法制社会，借鉴“欧共体利益评价机制”将可能在我国产生“逾淮而枳”的后果。因此，对“公共利益”的衡平问题，我国不必照搬欧美国家的内涵，而应给予其符合我国国情的定义。其中，国家产业体系的完整与安全应该是最重要的内容，其次，由于我国在经济上实行以政府的宏观组织为主导的赶超战略，由此，对公共利益内涵的确立及相应的评价机制仍应采取比较宽松的形式，以便于政府反倾销机构依据经济、贸易及外交政策灵活行使自由裁量权。

建立客观的利益衡平机制

由于公共利益问题涉及到 “政治组织社会”中不同各方的利益，因此，对其的衡平必须具有客观性。在实际操作中，这种客观性要靠法定的程序来保证。在设定公共利益调查小组工作条例时，应明确进行相关信息搜集和处理并据此决策的程序和规则，以保证公共利益问题考量程序的客观性。另外，对有关公共利益问题的处理规则应做出原则性规定，以增强行政操作的政策性。例如，如果即使采取反倾销措施，也难以将已受损害的国内产业的市场份额恢复到完全没有倾销时的水平，就必须注重考虑反倾销措施所可能造成的对下游产业利益的损害以综合考量反倾销措施的实际效果，从而加以取舍。