域外公益诉讼的发展

公益诉讼这个概念对于我们并不陌生，随着现代行政职权的扩张，其行政行为所产生的影响力已不再局限于所针对的特定相对人，很多时候已超越了特定相对人而直接涉及社会公共利益。在现实生活中，不少受到侵害的社会公共利益由于权利人的相对分散或者权利主体的缺位而无法得到保护。正是介于此，笔者想通过对英美以及日本公益诉讼的概况进行相应梳理与研究，以寻求我国相关制度的解决途径。

一、公益诉讼的源起及其普通法上的变迁

学术界普遍认同公益诉讼源于古罗马社会，早在古罗马帝国时期，就有“为保护公共利益的诉讼”。古罗马法学家把法律分为公法和私法两种，诉讼也被相应的分为公诉和私诉。罗马法中公诉和私诉与近代的公诉和私诉并非同一个概念，它以涉及国家和政府的诉讼为公诉，涉及个人利益关系的诉讼为私诉。凡个人受到法的侵害致使个人的权利遭受损失的，纵然是刑事诉讼，也只能是私益诉讼。①周楠先生在《罗马法原论》一书中指出：“私益诉讼是保护个人权利的诉讼，因公益而诉讼是为保护公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民均可提起。”②

19世纪的英国，传统行政诉讼基于“诉讼利益”理论。“除非某个人有着自己的个人冤情，否则，法院是不愿意让任何人跨进自己大门的，一般来讲，一个人必须指出他自己的哪些合法权利受到了侵犯或哪些财产受到了损害，如果他仅是成百上千的受害者之一，他就没有足够的资格来法院起诉。”③正是这样一种理论的支撑，普通法的传统即是“除非是一个人自己在金钱或产权上受到了损害因而蒙受了个人的损失时，才是“受害者”，而如果仅仅因为“有冤情”，就不算是“受害者”。”④这样的传统延续了一个多世纪。直至二十世纪，情况才得到了很大的变化，普通的个人也可以到法院进行诉讼，为此，普通法精神得到了重新的洗涤，笔者认为在这个重要的转折中，英国丹宁勋爵的努力功不可没，他曾经在1957年受理的案名为《王国政府诉泰晤士地方法官法院案》⑤中摒弃了原有的“受害者”认证方法，这是一个关于伯蒙齐的摊贩在街头市场争地的案件，地方法官把一处摆摊地判给了一个卖鳗鱼的人，但是一个卖报的却认为这个地方是属于他的，在审理中丹宁勋爵认为尽管卖报人对这块地方没有合法权利，但是他有一种“起诉权”，几年后，同样的棘手案件再次发生：《王国政府诉帕丁顿地区估价官案，皮奇财产有限公司提诉》，一个纳税人认为他们地区的估计表做得不合法，但他又无法证明他的财产因此而多征税，他唯一的起诉理由是整个税务表错了，按照原先的“受害者”理论，以上两个案件中的诉权都将被法院驳回，但丹宁勋爵却这样认为：“我们不可以用镑、先令和便士来衡量冤情。如果一位纳税人在一份不正确的估价表上发现他自己的名字，那么，他就有权到法院要求废除这张表格，我们不应该以他未受到任何损害为借口而拒绝受理他的起诉……法院不应该受理一个纯粹是干预于己无关的事情的好事者的起诉，但法院应该接待那些与已经发生的事情有利害关系的人。”⑥普通法上关于诉讼原告资格的理论经历着不断的变迁，同时伴随着现代行政法的发展，在诉讼中严格的直接利害关系原则受到质疑。现代社会行政权日益扩张，不时侵害公民个人利益和社会公共利益。由于受直接利害关系原则的制约，公民无法起诉，这导致对行政权监督制约机制的疏漏。人们认识到“法律必须设法给没有利害关系或没有直接利害关系的居民找到一个位置，以便防止政府内部的不法行为，否则没有人有资格反对这种不法行为”。⑦于是在各国的诉讼实践中，提起诉讼的主体资格标准被不断放宽，甚至被取消，其直接结果就是行政公益诉讼在现代社会的复兴。

二、英美“检察总长”理论

20世纪40年代，行政公益诉讼制度正式在美国确立。在此之前，美国法律规定，只有当事人与行政行为有利害关系时，法院才会认可其起诉资格。1940年桑德斯兄弟广播站诉联邦委员会一案却成为转折，最高法院承认竞争者没有受到合法权利的损害，但是实际上受到了损害，可以依法享有司法审查的起诉资格。法院在该案判决指出：“侵犯法定权利的规定对司法审查设置了不必要的障碍。原告资格问题的核心是，请求救济的当事人所主张的是否是有关个人利益的争执，以使人相信导致起诉的实际损害是法院所应当解决的。如果原告与他所请求复审的行政行为有直接的个人利害关系，这个标准就算达到了，而不必追究这种行政行为是侵犯了他的法定权利还是对他造成了其他利益损害。”⑧可以看出法院放宽了对于司法审查起诉资格的限制。而三年后的“纽约州联合会诉伊克斯案”更具有划时代意义，美国联邦第二上诉法院针对被告主张的原告没有起诉资格一说，首倡发挥了私人检察总长理论，赋予私人基于维护公共利益的需要提起诉讼的权利。该理论认为“在出现官吏的违法行为时，为了制止这种违法行为，国会可以授权一个公共官吏，例如检察总长，主张公共利益提起诉讼，这时就产生了一个实际存在的争端。同时，国会也可以不授权一个官吏提起诉讼，而制定法律授权私人团体提起诉讼，制止官吏的违法行为。这时，象检察总长的情况一样，也有一个实际的争端存在。宪法不禁止国会授权任何人，不论是官吏或非官吏提起这类争端的诉讼，即使这个诉讼的唯一目的是主张公共利益也可以。得到这样授权的人可以说是一个私人检察总长。”⑨

在英国，检察总长理论则开启了一个宪法性问题的探讨，1977年的“古里特诉邮政工人工会”⑩案成为当时著名案件之一，案件的焦点在于：法院是否有权对总检察长作出的准许或拒绝同意原告起诉的决定进行审查。1977年邮政工人工会的执行委员会做出了一个决定，号召它所属的会员停止寄送英格兰与南非共和国之间所有的邮件，为此，全国自由协会主席古里特认为这是明显违反1953年的《邮政法》的，于是他向检察总长提出要求其起诉制止这个违法计划的实施，但检察总长却拒绝了他的要求。古里特遂以自己的名义向法院发出了诉讼状。法官认为没有检察总长的同意，他们是不能做出任何决定的。此后古里特又提起了上诉，上诉主事官丹宁勋爵支持了古里特的观点，丹宁勋爵认为：“如果总检察长对有关的案件拒绝同意，或者是不当或者是毫无理由的推迟同意的时间，或者他领导的机构的工作进度过于缓慢，那么，对此有切身利益的公众成员，他作为最后的一个办法，他本人可以直接向法院提出申请，……在必要的时刻，他甚至可以把总检察长作为联合被告。”[11]总检察长理论在英国得到了质的飞跃，它不仅要求总检察长有担任作为公共利益法律代理人的义务，同时如果总检察长没有那么做的的话，他也会被列入司法审查的范围中三、日本“民众诉讼”

在日本，行政公益诉讼被称为民众诉讼。日本在1962年制定的《行政案件诉讼法》中确立了民众诉讼制度。“所谓民众诉讼，《行政事件诉讼法》第5条规定：本法上“民众诉讼”，指对以选举人资格及其他与自己法律利益无关之资格，请求对国家、公共团体机关违反法规行为，请求纠正的诉讼。”[12]1962年日本最高裁判所曾经判决，认可居民提起的确认行政机关批准浴池营业许可无效的请求，因为违反法律关于公共浴池的设置必须相距250米以上的规定。20世纪90年代初，日本兴起一类以纳税人身份提起的要求政府公开交际费开支的诉讼。如日本高知县的律师以纳税人的身份向法院提起诉讼，要求法院依据地方政府情报开示法，命令高知县政府公开有关开支情况。原告在诉讼中提出，必要的公款宴请必须公布被宴请客人的姓名，这样才能让纳税人判断公费请客是否合理。法院判决原告胜诉，依据本判决，从相关的公务员处追回了4.5亿日元。再如，日本秋田县居民，以秋田县召开的六次恳谈会所开支的费用中，有2091245日元餐费属于违法支出，对时任教育长等职的六名被告请求损害赔偿。法院认可原告请求，判决被告向秋田县支付现金2091245日元及利息，本案诉讼费由被告负担。[13]日本的民众诉讼目的并不是为了保护国民个人的利益，而是为了保护客观上的法律秩序，也就是我们所说的公共利益。使国民以选举人的身份通过诉讼手段制约国家机关或公共性权力机构行使职权的行为，监督行政法规的正确适用。因此，它也具有公益诉讼的性质。

四、对我国的启示