论行政监督检查行为的可诉性

【劳动监察的受案范围】论行政监督检查行为的可诉性

案例一：某烟草执法人员接到群众举报，某宾馆没有取得烟草经营许可，从事烟草零售业务。六名执法人员随即对其经营的宾馆进行突击检查，在其经营的柜台和办公室进行查找，发现办公室有8包卷烟，被检查人员称该烟为自己所用。检查人员作现场检查笔录，询问经营者是否有违法经营行为，在确认经营者没有违法行为的情况下，撤离检查现场。后业主以烟草执法人员的行为是对政协委员的办公区域进行“搜查”为由，到纪委等机关举报，引起双方的行政纠纷。

案例二：某工商行政管理机关认为某县电力公司涉嫌不正当竞争的经营行为，从事搭售商品零售，遂进入该公司检查，要求该公司在指定期限提供账簿、经营资料等，该公司逾期没有提供。工商行政管理机关依照《湖北省反不正当竞争条例》之规定，以该公司拒绝、拖延提供材料，处以该电力公司一万元的罚款。电力公司不服，依法提起行政诉讼。

我们经常会注意到类似行政机关在管理活动中,搞“突击战”、“运动战”。这些检查活动在《全面依法行政实施纲要》、《行政许可法》出台的背景下，考量政府行政执法机关是否是依法行政，合理行政，程序是否正当，其行为是否对公民法人权利义务产生影响，行政相对人是否有有效的救济途径，为解决上述问题，研究行政监督检查行为对打造法治政府，构建和谐社会有其重要的意义。

一、行政监督检查行为的涵义

行政监督检查行为，也称行政监督行为或行政检查行为。我国学术界对此大体有以下三个定义：(一)行政监督检查是行政机关及其工作人员对行政相对人是否遵守法律、法规或者规章以及行政命令所作的督促检查的活动，是行政行为的表现之一。[1](二)行政监督检查是指具有行政监督检查职能的行政主体，依据法定的监督检查职权，对一定范围的行政相对人是否遵守法律、法规和规章，以及是否执行有关行政决定、命令等情况，进行能够影响相对人权益的检查了解行为。[2](三)行政监督检查，是指行政主体依法对相对人的有关事实作单方强制了解的行为。上述三种定义有一个共同点，即是把行政监督检查当作是行政主体的职权活动，忽视了这一活动的本质是通过行政执法人员的行为表现出来。笔者认为，行政监督检查是行政机关工作人员依照法律法规或法律授权的规定，监督检查行政相对人是否遵守法律法规的规定的活动，是行政人(也称行政职权人、行政管理人)开展执法活动的一种手段和方法，对行政相对人活动进行监督、了解的行为。

从上述涵义分析行政监督检查行为有以下几个法律特征：(1)行政监督检查的主体是指法律规定负有监督检查职责的人，或者指法律授权其监督检查行政相对人是否遵守法律规定的人。《中华人民共和国劳动法》第八十六条规定，县级以上各级人民政府劳动行政部门监督检查人员执行公务，有权进入用人单位了解执行劳动法律、法规的情况，查阅必要的资料，并对劳动场所进行检查。《中华人民共和国税收征收管理法》第四章规定的税务检查，第五十四条第五十五条虽然规定税务机关对纳税人经营的场地、纳税行为进行检查，但第五十九条同时规定，税务机关派出的人员进行税务检查时，应当出示税务检查证和税务检查通知书。《中华人民共和国反不正当竞争法》第十八条规定，监督检查部门工作人员监督检查不正当竞争行为时，应当出示检查证件。上述这些单行法律法规的规定，检查工作人员必须是二人以上，同时要求着装，检查时必须表明身份。从这些规定可以看出立法中，把行政主体与行政人区分开来。我们知道行政主体的行政行为始终是通过个人来进行的，这种依法代表行政主体实施行政行为的个人便是行政人。所谓行政人，特指依法代表国家，并以行政主体的名义实施行政行为，其行为效果归属于行政主体的个人。[3]行政检查行为即是通过行政人来实现的活动。《荷兰行政法通则》第十一条规定，监督检查人员是指法律规定其负有监督检查职责的人，或者指法律授权其监督检查行政相对人是否遵守法律规定的人。第十二条规定，在执行职务时，监督检查人员应携带其所属行政机关颁发的身份证明。应相对人请求，监督检查人员须立即出示身份证明。身份证明上应有监督检查人员的照片，在任何情况下应载有监督检查人员的姓名和职务。[4] 荷兰行政法则非常原则地强调行政监督检查人员的条件和身份。但我国绝大部分法律行政法规把行政监督检查行为规定为行政主体的行为，忽视了对行政检查人员的要求，立法上把行政主体与行政人混合起来，没有把其本质特点区别开来，在执行法律上造成混乱。有待我们对其进一步研究。(2)行政监督检查权是一种行政强制权。是行政职权的重要组成部分，依法享有与行政职权相伴随的行政法上的行政优先权。所谓行政优先权是一种职务上的优益条件，是指行政主体或行政人在行使职权时依法所享有的种种优越条件[5]，当进入到检查场所时，优先其检查人员履行职务，相对人必须配合。《湖北省反不正当竞争条例》第二十三条规定，被检查的经营者、利害关系人和证明人应当在规定的时限内向监督检查部门如实提供有关资料，不得拒绝、拖延或者提供虚假材料。案例一和案例二即表现这一行为的强制性和优先性。《中华人民共和国劳动法》第一百零一条规定，用人单位无理阻挠劳动行政部门、有关部门及其工作人员行使监督检查权，由劳动行政部门或者有关部门处以罚款。这种行政优先权在法国称之为“公务优先原则”，美国行政法学家称之为“行政特权”。在行使这种行政优先权时，不管相对人是否同意，不管相对人是否处于经营状态，必须满足检查人员实现行政目标之需要。行政目标的确定是检查人员的一种自由裁量行为，该检查不该检查，检查什么场所、需要什么资料，对相对人来说，是一种被动地接收。这种“行政特权”也必须为法律所特许和规范。(3)行政监督检查行为是一种对相对人有实际影响的行政行为。检查人员对相对人是否遵守法律法规进行检查，包括其工作场所、工作制度、账簿等进行全面了解，相对人必须给予更大的帮助和协助，这势必对相对人正常的工作秩序造成影响。案例一的纠纷即便如此，在“检查”与“搜查”的定性上，一时缺乏法律法规方面的依据，造成相对人对行政检查的抵触，引起不必要的行政纠纷。《荷兰行政法通则》第五章第十五条规定，监督检查人员有权携带必要设备进入任何场所，但在进入住宅时应获得其居住者的同意。第五章第十七条规定，监督检查人员有权命令检查商业信息和文件。有权复制商业信息和文件。第十八条规定，有权对物体进行检查、测量并取样。第十九条规定，有权对其监督范围之内的交通工具进行检查。[6]之所以这样规定，就是对检查行为的规范操作作出明确的规定。我国《行政许可法》对许可类的事项的监督检查作出了规定。第六十二条规定，行政机关可以对被许可人生产经营的产品依法进行抽样检查、检验、检测，对其生产经营场所依法查阅或者要求被许可人报送有关材料;被许可人应当如实提供有关情况和材料。第六十三条规定，行政机关实施监督检查，不得妨碍被许可人正常的生产经营活动，不得索取或者收受被许可人的财物，不得谋取其他利益。因此法律法规规定行政检查的目的、行为规范、检查程序必须明确和具体，超出其范围即构成行政侵权。

二、行政监督检查行为与其他行为的区别

认识行政监督检查行为，必须区别与这一行为相关的其他行为。(1)与行政职权的区别。行政职权是行政主体依法拥有的、实施国家行政管理活动的资格及其权能，具有国家的意志性和不可处分性。行政监督检查行为与行政职权是密切相关的，是以行政职权为基础的，为行政职权服务，是行政职权中行政强制权的主要表现形式，一般是为了行政强制预防。[7]但他们也有区别，一是行政的主体不同。如前所述，行政监督检查行为的主体是行政人，行政职权的主体必须是行政主体。二是行政监督检查行为可以处分，而行政职权是不能处分的。如对某场所在作出合理判断确为检查之必要时才检查，也可以不检查,检查的方式、方法也是由检查人员自由商定。而行政职权的自由裁量必须经过严格的程序，其职权的履行与否是不能处分的，不履行职责的行为所引起的法律后果必须承担。三是行政监督检查行为不能让与，不具备执法资格的人是不能享有检查权的，这种检查的行为也不能委托和授权。行政职权可以根据法律的规定授权和委托。四是引起的法律责任担责不同。行政职权的担责原则由国家承担，而行政监督检查行为的责任是由国家先行承担，行为人可部分担责。《国家赔偿法》第十四条规定，赔偿义务机关赔偿损失后，应当责令有故意或重大过失的工作人员或者受委托的组织或者个人承担部分或全部赔偿费用。(2)与行政强制的区别。行政强制权指行政主体依法对有关行政相对人实施行政强制手段的权力，包括了强制检查、强制约束、强制执行。行政监督检查行为是强制权的一种，是对行政相对人行为的一种预防，对其权利义务不具有制裁性，是获取相对人合法与否的一种手段。而行政强制的其他行为是对相对人的权利义务的一种限制，为保障其它具体行政行为的顺利作出和实现，所采取的行政手段。如扣押物品、强制传唤盘问、强制履行等。(3)与行政监察行为的区别。行政监察行为主要是针对行政机关的行政活动进行检查监督，如党组织的监督、人大的监督、上级机关的监督等，对行政相对人不发生权利义务关系。行政监督检查行为针对的是行政管理的相对人，两种监督的对象、本质、检查主体是不一样的。

三、行政监督检查行为具有可诉性

关于行政监督检查行为是否具备可诉性问题，这关系到行政相对人是否有司法途径对自身权益的维护和救济，是值得研究和应该关注的问题。

行政行为是否具备可诉性，可以从三个方面进行考量。1、可诉性行政行为必须是拥有行政管理职权的机关、组织和个人所实施的行为。行政监督检查行为从一开始即体现了这一特征，检查人员行使检查权时必须出示执法身份证件，显示与其职务的关系，其行为为了一个什么行政目的，必须说明来意，让相对人知晓。2、可诉性行政行为必须是与行使行政职权有关的行为。检查人员应在合理判断确为履行职务之必要，才能行使其监督检查权的，如果检查人员带着个人的目的，为了报复和其他有关经济的目的，行使其与职务无关的行为，只能是由个人负责。3、行政行为必须是对公民、法人、其他组织权利义务产生实际影响的行为。行政监督检查行为可直接影响相对人正常的工作秩序和生活秩序，如案例一，正在营业的场所突然来几个执法人员的检查，使经营者不得不停止经营，接受检查，导致经营的信誉下降，甚至检查生产经营记录时涉及到商业秘密等。在合法经营的前提下，常常会引起经营者的反感，认为检查人员无检查目的，是在进行搜查等等。

我国行政诉讼法律对其行政诉讼受案范围作出了明确规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条规定，公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。

从行政监督检查行为表现出的法律特征和我国行政诉讼法的有关规定可以看出，行政监督检查行为是具有可诉性的。

但是有的学者认为行政检查行为是中间行政行为，是一个未完续的行政行为，本身不具有可诉性，只能对依行政检查行为而得来的其他行政处罚(处理)行为、行政强制行为进行诉讼。如美国行政法学中的“成熟原则”就是为了排斥中间行政行为的司法复审权而确定的理论原则。[8]笔者对此不敢苟同。其理由一是行政监督检查行为是带有一定强制性的，是行政执法人员的一种职务上的行为，无论相对人同意检查还是不同意检查，检查人员必须强行完成其检查的目的;二是这一检查行为对相对人的权利义务关系将会产生影响。三是这一行为缺乏司法监督，加之我国法律法规对行政监督检查行为没有进行规范，使行政执法人员处于一种无序状态，势必造成滥检查、检查乱，不利于依法行政。

我国《行政诉讼法》和行政证据制度针对上述情况，为有效行使行政检查职权，对执法过程中，执法人员所制作的现场检查笔录作为行政诉讼特有的证据种类独立存在，并允许在相对人不能签名或拒绝签名的情况下，仍作为有效证据使用。《行政许可法》为改变行政机关重许可、轻监管的现象，制度设计时加强了行政机关监督检查的责任。这些规定和做法，我们可以看出行政检查行为对相对人的正常的工作秩序和生活秩序有相当大的影响。但是行政机关的执法人员的执法素质、工作方法等参差不齐，在行使行政检查权时难免不侵犯相对人的合法权益，对此，我国的行政诉讼立法上并不排斥中间行政行为的可诉性，因为《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第(二)已把行政强制措施列为行政诉讼的受案范围，而行政强制措施下属于中间行政行为。应当准予行政相对人享有司法救济途径，即对行政检查行为应当具有可诉性的。

行政机关如何依法行使行政监督检查权，从事行政监督检查的人员在什么条件下进入检查场所，采取什么方式方法检查，携带什么设备检查，要求被检查人员如何协助配合，法律法规规章都没有明确的规定，因此，滥用检查权、过宽过窄地进行检查的现象大量存在，一方面怠于行政管理事项，另一方面对行政相对人的权益构成侵害，这种矛盾迫于对行政监督检查行为进行法律方面的规范。在依法治国的今天，行政机关虽然通过提高行政执法人员的法律素质、执法水平来保证和正确行使行政监督检查权，但毕竟收效甚微，不能达到标本兼治的目的，我们应该建立和完善相应的法律规范和工作制度，正确行使好该项权能，更好地服务于社会，促进社会进步。

参考书目：

[1]、全国四五普法统编教材《干部法律知识读本》上册第145页;

[2]、王连昌、张树义主编《行政法学》，1994年中国政法大学出版社出版;

[3]、胡建淼著《行政法学》法律出版社出版，1998年版;第176页

[4]罗豪才主编《行政法论丛》第2卷，法律出版社，1999年第353页

[5]、胡建淼著《行政法学》，法律出版社出版，1998年版;第223页

[6]、同[4]第354页

[7] 胡建淼著《行政法学》，法律出版社出版，1998年版;第221页

[8] 胡建淼著《行政法学》，法律出版社出版，1998年版;第278页

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