公安局调解行为

2002年10月31日原告张甲之父张乙到第三人刘屯村村民刘丁家讨要卖猪款，因故二人发生纠纷张乙在刘丁家服毒身亡，原告方拒不拉走尸体，在路边停放多日严重影响了群众生活，刘屯村委会要求某公安局对此事进行调解处理，在处理时被告某公安局未通知原告参加调解，仅有张丙（系原告之堂兄）、刘丁参与（张丙也未有原告授权委托），被告便于2002年11月9日与张丙达成调解协议，由刘丁支付张乙费用3000元整。签定协议时，第三人张丙要求被告在协议上注明3000元钱只是保证撤走尸体的费用，并保证其其他民事权益的起诉权，而被告未注明，张丙不同意在协议上签字，被告称若不签收，以后打官司不给原告出示证据材料，张丙被迫签收协议，并领取了3000元钱，第三人刘丁已按协议内容主动履行完毕。原告曾以人身伤害赔偿向法院提起民事诉讼，法院未予立案，原告遂于2003年2月21日向法院提起行政诉讼，请求法院依法撤销被告某公安局作出的调解协议。

分歧意见：就本案是否属于行政诉讼受案范围及应如何处理，有两种意见：

第一种意见认为：本案不属行政诉讼受案范围，法院应裁定驳回原告的起诉。理由：行政机关居间对公民的民事权益争议所作出的调解，当事人不服向人民法院起诉的，不能作为行政案件受理。另外，根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第1条第2款第（3）项规定，调解行为不属于行政诉讼受案范围，应驳回原告的起诉。

第二种意见认为：本案属于行政诉讼受案范围，法院应判决撤销被告作出的调解协议。理由：本案被告公安局以职权之便，借调解之名不尊重当事人的意志进行调解，该行为在事实上不属于调解行为，而是借调解之名违背当事人意志的行政命令，当事人对这种行为不服可以提起行政诉讼。在未有原告授权委托的情况下，被告只通知张丙参加并与之达成调解协议，违背了原告的意志，其调解行为不合法，应依法撤销被告作出的调解协议。

评析：

笔者同意第二种意见

根据《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定，被告某公安局有维护社会秩序和公共安全的职能，原告方拒不拉走尸体，尸体在路边停放多日影响了群众生活，妨害了社会管理秩序，被告公安局有权强制原告将尸体拉走，但被告利用职权，在调解过程中强迫张丙接受此协议，被告的强制调解行为是违法的具体行政行为，当事人对这种行为不服可以提起行政诉讼。另外从本案的起诉条件看，符合行政诉讼法的立法宗旨，原告只要认为公安机关进行违法强制调解，侵犯了其合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第2条规定有权向人民法院提起行政诉讼。

首先，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第1条第（3）项所指的“调解行为”与原告所诉的“强制调解”有本质区别。所谓调解行为，是指行政机关在进行行政管理的过程中，对平等主体之间的民事争议，在尊重当事人各方意志基础上所作的一种处理，调解行为是否产生法律效力，取决于当事人各方的意志，而不是行政机关的单方意志，当事人如果对调解行为持有异议，完全可以拒绝在调解协议上签字，没有必要通过行政诉讼程序解决。强制调解是行政机关以暴力、胁迫等手段强迫当事人接受其意志的一种滥用职权的行为，它违背了自愿、协商一致的原则，实质上是违背当事人意志的行政命令，这种调解是无效的，应当纳入司法审查的范围。其次，强制调解是违法的具体行政行为，侵犯了公民的合法权益。这种行为符合以下特征：一是有合法权益受到损害的事实。如一方当事人本来不应赔偿或应该少赔偿，而行政机关依行政强制调解措施使其赔偿或多赔偿，这就是损害的事实。二是损害的事实是行政行为造成的。没有强制调解就不会发生这种损害的事实，损害事实与行政行为有因果关系，就是因为行政机关工作人员偏袒一方强制调解，使一方当事人得到利益而另一方当事人的利益受到损害。三是行政机关有过错。这里的过错是行政机关工作人员对其调解活动造成损害结果所持的一种心理状态，它包括故意或过失。一般说来，强行调解是主持人故意行为造成的，因其明知自己的行为可能产生某种损害结果，却希望或放任这种结果的发生。四是致害行为是一种违法行为。

再次，将强制调解行为纳入司法审查范围，有利于促进行政机关依法行政。强制调解是在行政机关威慑下进行的，是一种滥用职权的行政行为，它不仅损害了公民的合法权益，而且也损害了行政机关在人民心目中的形象，进而损害了党和政府的形象。如果不纳入司法审查，就会使这种行为逃避法律的监督，公民的合法权益就得不到有力保护。