对不服行政裁决和劳动争议裁决

【仲裁裁决不予执行】对不服行政裁决和劳动争议裁决的审判方式改革的构想

随着现代行政法的发展，行政机关依照法侓、法规的授权依法得理平等主体之间与行政管理有关的民事争议活动的范围越来越多。行政裁决和劳动争议裁决，就是其中的两个类型。对不服这两个类型的诉讼件又分别属于不同的诉讼程序，但有着共同的特点。据此，笔者围绕这两类型案件的特点及法律规定。在实践中遇到的问题以及这两类型案件的审判方或改革和构想等方面，谈谈个人的粗浅的认识和体会，希望与关心和支持行政审判方式改革的社会各界人士共同探讨，以促进行政审判方式改革的发展。

一、行政裁决和劳动争议案件的异同及有关法律规定

行政裁决是指特定的行政主体以裁决者的身份，依照法律授权，对当事人之间发生的与行政管理密切相关的民事纠纷进行审查，并作出载决的具体行政行为。①目前，我国行政裁决案件主要有三类：第一类是对民事侵权引起的赔偿问题所作出的裁决。第二类是土地所有权等权属争议的裁决。第三类是强制性征用补偿的裁决。上述行政裁决，当事人不服向法院提起诉讼的，在我国都列入到行政诉讼范围。而劳动争议的裁决是指具有劳动关系的劳动者与用工单位之间因劳动权利和义务发生纠纷，经一方当事人向劳动仲裁委员会申请仲裁劳动仲裁委员会依照有关程序作出的裁决。当事人不服向法院提起诉讼的，则列入到民事诉讼的范围。虽然前者与后者属于不同的诉讼范围，两者又有相同特点：主要体现在其特点是当事人不服行政裁决或劳动争议裁决，其实质是因为当事人之间原始的民事争议没有得合理的解决;当事人对行政裁决或劳动争议裁决不服起诉的原始动机是要解决争议;当事人起诉也是以解决民事争议为目的的，也是要求有关机关或劳动仲裁部门直接确定双方当事人的民事权利和义务的;在案件审理中，两者在适用程序方面，前者是依照行政诉讼法有关规定进行审理;后者则依照民事诉讼法的有关规定进行审理;在诉讼主体方面，前者是以行政机为被告，对方当事人为第三人参加诉讼;后者则不以裁决部门为诉讼主体，而是以对方汉事人直接作为被告参加诉讼;在举证责任规则及后果方面，前者实行由行政机关承担举证责任，行政机关举证不能就要承担败诉的法律后果的诉讼法规;后者则实行谁主张举证，举证不能只能是可能承担败诉的法律后果的诉讼规则;在救济途径方面，前者在法律、法规规定前置条件外，当事人可以选择行政复议，也可以选择行政诉讼;后者要求行政机关在申请时应当将全部案件材一并交给法院进行审查;后者法律并未作出明确的规定。由于两者的诉讼的范围不同，所适用法律程序不同，法律赋于法院的职责和权利也是不同的，在前者的诉讼中，法院只能是依照法律的规定作出维持或撤销的判决。即使行政机关作出的行政裁决确有错误，法院也只能是作出撤销其作出的行政裁决即期重作的判决。在后者的诉讼中，法院可以依照法律的规定作出维持或变更的判决。

二、当前在审判实践中遇到的问题

由于行政裁决和劳动争议案件的特点及法律规定的原因，在行政裁决案件的审理中，审查的重点围绕对行政裁决是否合法进行审查，审查的范围包括适用法定程序是否合法和适用法律是否正确两个方面进行。但是在行政裁决案件中，法律、行政法规对行政裁决的程序并未作出明确的规定。长期以来，崻政机关仍存在轻程序重实体的现象，在作出行政裁决时，往往难以保证在程序上的合法。实际上，被诉之法院的行政裁决绝绝大多数存在瑕疵，真正违法的只是少数。按照行政诉讼法的规定，法律审理行政裁决案件只能进行合法性审查，对有瑕疵的行政裁决案件，法院无论是作出维持的判决，还是作出撤销的判决都不合适。因法律的规定，以至法院在审判中无法作出既不宜维持，又不宜撤销的尴尬局面。在行政诉讼中，根据行政诉讼有举证规则，行政机关举证不能就要承担败诉的法律后果，不利于保护第三人的诉权，也不利于保护第三人的合法权益。在救济途径方面，有些当事人提起行政复议而故意拖时间，有的行政机关作出的行政裁决被法院撤消后迟迟不重新的行政裁决，造成工作效率低下，不符合行政效率的原则的要求。当事人对行政机关重新作出的行政裁决不服再次起诉，造成案件重复审理，浪费审判资源，增加司法成本。同时也不能适应市场经济运行方式的需要。而在劳动争议裁决案的审理，中，由于劳动仲裁委员会没有参加到诉讼活动中，法院在审理中对涉及到的有些政策、法规、法章及规范性文件又难以把握，造成部分案件质量不高，被二审法院发回重审或改判。部分发生法律效力的确有错误的劳动争议裁决，法律并未明文规定，由法院的哪一个部门来审查，劳动仲裁委员会是否将全部案件材料提交法院进行审查，一旦法院裁定不予执行。必定会给当事人造成不便，影响社会稳定。这些问题足以说明完全有必要对这两类案件的审判方式进行改革，以适应新的情况下的审判工作的需要。

三、审判方式的改革和构想

(一)、将劳动争议裁决案件列入行政诉讼范围

根据行政裁决和劳动争议裁决案件既要解决当事人的民事权益，又与行政管理密切相关的争议的特点，可以考虑将劳动争议裁决的案件列入到行政诉讼的范围。理由是：首先，从劳动法的形式看，主要是由宪法、法律、行政法规、地方法规组成，而行政法规是劳动立法的重要形式之一。劳动法已逐步脱离原有民法范围，与公法规范相结合，形成了独立的一个法律部门，劳动法调整的对象，并不局限于狭 义的劳动关系，具有公法的性质。其次，随着国有企业的改制、企业私有化的进程及各种不同性质企业的产生，企业主体多元化日渐突出，甚至有的企业没有维护劳动者利益的工会组织，劳动争议的解决实际上主要依赖于行政劳动部门的裁决。三是根据现行的行政法规、规章及规范性文件的规定：地方各级劳动行政主管部门的劳动争议处理机构为仲裁委员会的办事机构，负责办理仲裁委员会的日常事务。②应该说劳动争议得理机构本身就是劳动行政主管部门的办事机构，是隶属于劳动行政主管部门。其业务工作由劳动行政主管部门直接领导。实际上劳动仲裁委员会已行使与行政管理相关的解决民事纠纷的裁决权。四是随着社会保障机制的不断完善，劳动争议的范围从原有的劳动争议向企业是否为劳动者提供社会保障所产生的争议发展，在对不服劳动争议裁决案件的审理中，所适用的法律规定大多数者是涉及到有关国家政策及行政法规、规章和规范性文件，发生劳动争议的双方当事人在举证上存在一定的困难，特别是弱势群体的劳动者在举证上就更加困难，增加了法院审理案件的难度。从行政诉讼的角度来讲，由劳动行政主管部门参加到诉讼活动中来，有利于法院查明案件事实，正确地适用法律，提高案件的质量，提高审判工作的效率。同时也能够增加劳动行政主管部门对劳动争议案件裁决的责任心，有利于提高劳动争议案件裁决的质量，有利于提高劳动行政主管部门的应有权威，有利于保护用工单位和劳动者的全法权益。五是对已发生法律效力的劳动争议的裁决，劳动行政主管部门可以督促双方当事人自学执行，可以由劳动行政主管部门直接向法院申请强制执行，也可以由当事人向法院申请强制执行。法院依照行政非诉讼执行案件的程序审查立案，督促当事人自学履行，及时解决企业与劳动者之间的劳动争议，有利于建立起稳定的劳动关系，促进生产力的发展。

(二)、将不服行政裁决的案件从撤销之诉中分离出来变更为确认之诉和变更之诉。

由于我国现行行政诉讼法没有对确认之诉作出明确的规定。在审判实践中变更之诉的范围也过于窄小，撤销之诉又过于宽乏。这种诉讼类型的模式，难以适应新情况下的行政审判工作的需要，难以保证行政诉讼的严肃性和社会效益。在设置当事人诉讼的目的是解决既涉及民事权益，又与行政机关运作有密切相关行政裁决案件，将不服行政裁决的行政诉讼，从撤销之诉中分离出来。这也符合在新的情况下行政诉讼类型化发展的改革方向。考虑到这类案件主要是解决当事人之间的民事权益的争纷，最终的结果还是确定当事人之间的民事权利和义务的特点，可以当事人作为原、被告，将行政机关经第三人的身份吸引到诉讼活动中为来，中有这样才有利于保护相对人的合法权益。如果延续原有的诉讼模式，无论何种性质的行政争议只要提起行政诉讼都必须以行政机关为被告，相对人往往存在着不愿与行政关相对抗，特别是行政执行环境不好的情况下，相对人不得牺牲自己的诉权和实体权益来换取今后的长期利益，这样容易滋长行政机关违法行政，不利于规范行政机关的行政行为，不利于社会主义的民主法制的建设。从争议双方当事人的角度看，行裁决是行政机关对相对人之间原始的民事争议的裁断，相对人对行政裁决不服而提起的诉讼，往往最根本的不是为了撤销行政裁决，而是要求解决原始的民事争议。从法院的角度看，作出裁决的行政机关作为第三人参加诉讼，是因有了行政机关的参加，可以避免重复审理，便于及时查明事实真相，节省司法成本，在审查案件时能够充分考虑行政机关所作出行政裁决的效力，使法院的判决既对作出行政裁决的行政机关有约束力，也对当事人的约束力，使法院的判决的具有最终的效力。当事人依照民事诉讼的举证规则，对自己作出的行政裁决的合法性进行举证。行政机关在诉讼中的责任就是负责证明其作出的行政裁决在程序合法、适用法律正确、实体处理得当。帮助法庭弄清有关在诉讼活动中的一些涉及到有关技术方面的问题和有关技术鉴定、财产评估等方面的问题。法庭根据庭审调查辩论对当事人的是非曲直作出评判，对行政机关作出的行政裁决以予确认或变更，确定双方当事人的权利和义务。

(三)、将不服行政裁决案件的救济途径由可以选择行政复议或选择行政诉讼制度变更为一裁二审的制度。

由于我国目前没有统一行政裁决程序的法律的规定，许多行政法律、法规及规章对行政裁决程序并未作出明确规定，甚至不服行政决定的救济途径也未作出具体的规定。在实践中，行政机关依照行政复议法的规定和行政诉讼法的规定，告诉当事人可以选择行政复议或行政诉讼。一旦当事人不服复议机关作出的行政复议决定的行政诉讼被法院判决撤销，就产生了重复裁决、重复诉讼的局面。造成了办案周期长，不利于生产和生活，不利于经济建设，不利于社会安定，容易造成矛盾激化的不良的后果。实行一裁二审的制度，既符合司法公正的原则，又符合行政效率的原则，同时可以缩短办案周期，避免重复裁决，重复诉讼的局面，有利于生产和生活，有利于经济建设，有利于维护社会的稳定。

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