关于事业单位人事争议仲裁受案范围

【仲裁受案范围】关于事业单位人事争议仲裁受案范围的探讨

事业单位人事争议仲裁案件的处理是人事争议仲裁机构日常工作的主要内容，从目前人事争议仲裁案件申请情况来看，90%以上都是事业单位人事争议类的案件，而确定人事争议仲裁申请是否属于人事争议仲裁受案范围，又是人事争议仲裁机构受理人事争议仲裁申请的首要环节。因此，本文拟从事业单位人事争议仲裁受案范围界定的主要法规和政策沿革入手，结合事业单位用人现状分析，探讨在人事争议仲裁实务中如何把握事业单位人事争议的受案范围，从而力求能够准确妥善处理事业单位人事争议，及时化解不稳定因素，有效维护事业单位和工作人员双方的合法权益，进一步推进事业单位用人制度改革。

一、事业单位人事争议仲裁受案范围界定的主要法规和政策依据沿革

自1995年人事部提出开展人事争议仲裁工作以来，人事部、全国各地陆续制定了人事争议仲裁的法律、法规、规章、地方性法规，2007年，中组部、人事部、总政治部联合下发《人事争议处理规定》，今年6月，新组建的人力资源和社会保障部《关于人事争议仲裁适用有关法律问题的答复意见的函》对事业单位人事争议仲裁受案范围进一步作了明确。这些法规和政策中关于事业单位人事争议仲裁受案范围规定的主要内容如下：

1.1997年8月,人事部颁布的《人事争议处理暂行规定》(人发〔1997〕71号文)第一章总则第二条第三款规定“事业单位与工作人员之间因辞职、辞退以及履行聘任合同或聘用合同发生的争议。”(现已废止)

2.2002年7月,国务院办公厅转发的人事部《关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知》(国办发〔2002〕35号文)第七条规定“为妥善处理人员聘用工作中出现的各种问题，及时化解矛盾，维护聘用单位和受聘人员双方的合法权益，要建立和完善事业单位人事争议仲裁制度，及时公正合理地处理、裁决人员聘用中的争议问题。受聘人员与聘用单位在公开招聘、聘用程序、聘用合同期限、定期或者聘期考核、解聘辞聘、未聘安置等问题上发生争议的，当事人可以申请当地人事争议仲裁委员会仲裁。仲裁结果对争议双方具有约束力。”

3.2003年6月,高院对法院受理事业单位人事争议案件的范围作了明确的规定,《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》(法释〔2003〕13号)第三条“本规定所称人事争议是指事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议。”

4.各省(市)关于事业单位人事争议受案范围的规定

2003年11月人事部下发了《关于推动人事争议仲裁工作有关问题的通知》(国人部发〔2003〕30号)，鉴于人事部1997年制定的《人事争议处理暂行规定》的部分内容已与事业单位人员管理现实相脱节，且事业单位人员聘用制改革逐步推开，全国绝大部分省、自治区、直辖市、副省级市以及部分地市都制定出台或重新修订了人事争议仲裁的地方性法规、规章或规定。如江西省人事争议仲裁委员会于2004年11月第一次全体会议通过了《关于江西省人事争议仲裁委员会受案范围、管辖范围的规定》,规定该省事业单位人事争议受案范围为“事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用或聘任合同发生的人事争议”。福建省2006年1月起施行的《福建省事业单位人事争议处理规定》规定该省事业单位人事争议受案范围为“事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同发生的人事争议的处理”。我省2006年2月施行的《江苏省人事争议处理暂行办法》规定事业单位人事争议范围为“事业单位与工作人员之间因辞职、辞退和履行聘用合同发生的争议。” 上述地方有关事业单位人事争议受案范围的规定仍然较为原则，事实上, 事业单位人事争议申请各式各样，具体内容千差万别，在人事仲裁实际操作中，按照上述受案范围规定很难把握，对此,部分省市又进行了解释和答复。如我省人事厅《关于事业单位人事争议仲裁受案范围的复函》(苏人函〔2006〕183号)就事业单位人事争议仲裁受案范围的把握问题作了二点答复：一是人员范围包括：与事业单位建立聘用关系、签订了聘用(聘任)合同的工作人员，未签聘用(聘任)合同的事业单位在编老职工(不含签订了劳动合同的人员)。二是争议的内容包括：因履行聘用(聘任)合同而发生的争议;未签聘用(聘任)合同的事业单位在编老职工因辞职、辞退而发生的争议(不含这部分职工因涉及工资、退休、职称、晋升、调动等人事管理事项所引发的争议，这部分争议应当通过信访、申诉控告、复议等渠道寻求解决)。

5. 2007年8月，中组部、人事部、总政治部联合下发了《人事争议处理规定》(国人部发〔2007〕109号)，该规定对事业单位人事争议仲裁受案范围明确为“事业单位与工作人员之间因解除人事关系、履行聘用合同发生的争议。”

6.2008年5月1日《劳动争议调解仲裁法》正式实施，2008年6月,新组建的人力资源和社会保障部办公厅《关于人事争议仲裁适用有关法律问题的答复意见的函》中，明确了人事争议仲裁处理案件程序上统一适用劳动争议调解仲裁法的有关规定，并再次明确“事业单位聘用制人员与单位发生的争议继续由人事争议仲裁委员会受理与处理。”

由此可见，在国人部发〔2007〕109号下发之前，虽然各地陆续出台了或修订了人事争议仲裁的地方性法规、规章或规定，但对事业单位人事争议受案范围的规定大致相近，差别不是很大，且基本上与人事部原《人事争议处理暂行规定》和最高人民法院的法释〔2003〕13号对事业单位人事争议受案范围规定相一致。即事业单位与工作人员之间因辞职、辞退以及履行聘任合同或聘用合同发生的争议。2007年，国人部发〔2007〕109号文下发后，除少部分省市着手重新修订原有办法，但大多数省市都以转发109号文的方式取代了原有规定的，因此，目前各地对于事业单位人事争议受案范围把握基本上按照109号文规定的“事业单位与工作人员之间因解除人事关系、履行聘用合同发生的争议。”执行。

二、事业单位用人现状分析

我国1998年10月颁布的《事业单位登记管理暂行条例》第二条规定：“事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科学、文化、卫生等活动的社会组织”。这个定义对现阶段我国事业单位的性质和职能进行了定位。自2000年7月按照中组部、人事部《关于加快推进事业单位人事制度改革的意见》提出的分类管理的原则，各类事业单位开始人事制度改革，至目前事业单位人事管理基本按三类模式进行。第一类：法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位，根据《公务员法》的规定，实行参照公务员管理;第二类：从事生产经营活动的事业单位，转制为企业，实行企业的人事管理制度;第三类：除上述两种以外的，从事公益活动的各类事业单位，都应实行以聘用制度为基础的事业单位人事管理制度。因此，我们所要分析的是第三类事业单位的目前用人情况，这类事业单位又可分为以下两种情况：

第一种是未实行人员聘用管理的事业单位。由于种种原因，这部分事业单位还没有进行人员聘用制改革或仅仅是少部分新进人员实行了聘用制，在用人管理上基本上仍然采用的是以身份管理为核心的传统的固定制用人管理方法，核定的事业单位编制的工作人员，除少部分单位编制内新进人员实行了聘用制，老人员仍按国家干部、聘用制干部、固定工、劳动合同制工人四种人员进行管理。除编制内的事业单位工作人员外，其中部分事业单位还存在有编外人事代理、劳务用工、临时工等各种不规范的编外自主用工的用人形式。

第二种是已实行人员聘用管理的事业单位。这部分事业单位采用了以岗位管理为核心的人员聘用合同管理方法，核定的事业单位编制的工作人员，除管理岗位上按干部管理权限实行任命制的事业单位领导人和工勤岗位上签订劳动合同的工勤人员，其他工作人员都按管理、专业技术、工勤三类岗位进行聘用管理。从理论上讲，实行人员聘用管理的事业单位应无其他用人情况发生。而事实上，与第一种单位相同，这部分单位中也有一些单位采用了编外人事代理、劳务用工、临时工等各种不规范的编外自主用工形式。

从前期推行事业单位人员聘用制的调查情况来看，虽然从事业单位编制管理的角度，不允许事业单位编外自主用工，对编外自主用工应一律予以清退，但事实上这些没有制度依据、形式各异的编外自主用工人员还为数不少。而形成这些编外自主用工有诸多的主客观原因，主观上，事业单位采取编外自主用工的用人形式可以规避事业单位编制管理，且编外用工工资待遇相对较低，可节约单位用人成本开支。客观上，部分单位编制长期不变，有些甚至还是20年前核定的人员编制数额，已不能适应单位发展的需要，另外部分单位工作中也确需要雇用一些临时性季节性的工作人员。虽然目前对编外自主用工的用人形式及其管理却缺乏人事政策依据，但这些编外自主用工事实上已与事业单位之间形成了不同的用人法律关系，随着劳动合同法的实施，都已纳入到劳动合同法调整管理的范围。

综上所述，我们可对事业单位(不含参照管理、改制转企)现有的各类用人方式归纳如下：

1.编制内的传统固定制用人、聘用合同制用人、劳动合同制用人、领导人任命制等事业单位人事政策管理范围内的用人方式。

2.编制外人事代理、劳务用工、临聘人员、临时用工等按劳动合同法管理的编外自主用人方式。

三、对人事仲裁实务操作中如何把握事业单位人事争议受案范围的思考

国人部发〔2007〕109号文规定事业单位人事争议仲裁的受案范围为“事业单位与工作人员之间因解除人事关系、履行聘用合同发生的争议。”这一规定中 “解除人事关系”所涵盖的内容已远远大于“辞职、辞退”。而2003年最高人民法院的司法解释(法释〔2003〕13号)出台后，事业单位人事争议仲裁已部分与司法接轨，其裁决和调解协议的执行有人民法院的强制执行作为保障。人事争议仲裁是一种准司法行为，只有与诉讼相互对接才能实现其真正的价值和作用。如果进入仲裁程序的人事争议最终无法进入司法程序，仲裁就会成为一裁终裁，而且裁决的执行只能通过当事人自觉履行，无法产生法律上的强制力，这样是不利于人事争议仲裁工作的正常开展的。因此，在人事争议仲裁实行“一裁二审”制度的情况下，按照职能一致、有法可依、逐步扩大的原则，应尽快商请高院及时修改司法解释，或作出新的司法解释，将事业单位人事争议仲裁受理与司法的受理的范围，统一为“解除人事关系、履行聘用合同的争议”。

广义上讲，事业单位人事争议是指事业单位与其工作人员因实现人事权利和履行人事义务而发生的各种纠纷。事业单位人事争议案件的基本主体是事业单位和事业单位的工作人员;基本客体是双方的人事行为是否符合国家规定或合同的约定。但在人事争议仲裁实际工作中，任何一起人事争议仲裁案件具体受案范围所涉及的主体和客体都不可能是广义原则的。按照国人部发〔2007〕109号文对事业单位的人事争议案件受案范围的原则规定，结合上述事业单位用人现状分析，在目前人事争议仲裁工作实践中，事业单位人事争议仲裁受案范围应尽可能明确规范，确保依法办案、规范办案，真正发挥人事争议仲裁在构建和谐人事关系中的作用。具体可从以下方面进行把握：

1.对事业单位人事争议仲裁具体受案的主体范围的把握

对事业单位这一单位主体应严格把握为：经过各级编制部门批准使用事业编制并进行了事业法人登记的单位(不含参照公务员管理的事业单位)。

对事业单位工作人员这一个人主体应把握为：

(1)实行固定制用人方式的事业单位在编的工作人员(不含签订了劳动合同的人员);

(2)实行聘用合同制用人管理方式的事业单位在编的签订聘用(聘任)合同的工作人员;

(3)实行任命制的事业单位领导人按干部管理权限确定;

各类编外自主用工人员均不能纳入该主体范围内。

2.对事业单位人事争议仲裁具体受案的客体范围的把握

对于事业单位人事争议仲裁具体受案的客体范围应严格按最高人民法院的司法解释明确的“解除人事关系、履行聘用合同”这两大类把握。对这两大类客体具体把握为：

1.解除人事关系。在人社部尚未作出具体解释的情况下，可把握为实行固定制和实行聘用制用人方式的单位中少数未签聘用合同的在编工作人员的辞职、辞退，但不包括开除、判刑人员。在实体上仍按原人事部《全民所有制事业单位专业技术人员和管理人员辞职暂行规定》(人调发〔1990〕19号)和《全民所有制事业单位辞退专业技术人员和管理人员暂行规定》(人调发〔1992〕18号)执行。

2.履行聘用合同。这一客体规定是指事业单位实行聘用制用人方式，双方就履行聘用合同行为发生的争议。事实上“履行聘用合同”所涵盖的内容是非常宽的。因此对其把握应以国办发〔2002〕35号文规定的“受聘人员与聘用单位在公开招聘、聘用程序、聘用合同期限、定期或者聘期考核、解聘辞聘、未聘安置等问题上发生争议的，当事人可以申请当地人事争议仲裁委员会仲裁。”为准。重点是把握事业单位实行人员聘用制程序上发生的争议。

总之，目前事业单位用人制度改革尚未完全到位，事业单位人事管理相关法律、法规及有关政策还不很健全，特别是在实体上缺失统一事业单位人事管理法规的情况下，解除人事关系以及履行聘用合同争议以外的争议暂时还是不能纳入人事仲裁受案的范围处理，这类争议尽可能通过单位内部沟通、主管部门调解等其它方式来解决矛盾，化纠止纷。

【参考文献】

(1)人事部《人事争议处理暂行规定》1997

(2)国务院办公厅《国务院办公厅转发人事部关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知》2002

(3)最高人民法院《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》2003

(4)江西省人事争议仲裁委员会《关于江西省人事争议仲裁委员会受案范围、管辖范围的规定》2004

(5)《福建省事业单位人事争议处理规定》2006

(6)《江苏省人事争议处理暂行办法》2006

(7)《要打好事业单位人事制度改革的“攻坚战”》 中国人事报2005

(8)《哪些争议不宜列入受案范围》 中国人事报2006

(9)《人事争议处理规定》(国人部发〔2007〕109号)

(10)《关于人事争议仲裁适用有关法律问题的答复意见的函》(人社厅函〔2008〕117号)

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