我国电子签名法的立法过程

我国电子签名法的立法过程

电子签名法实施距今已经有将近半年的时间了，作为我国第一部电子商务法律，其出台和出台后的应用都得到了人们很多的关注。虽然到目前为止电子签名在我国电子商务中的应用依然没有较大的突破，但在我国法律体系中，尤其是在电子商务相关法律体系中，电子签名法带来的变化和影响还是非常值得我们深入探讨的。

为进一步推进对这部法律的探讨，作为从2002年开始就从不同角度参与这部法律起草的当事人之一，我想还是有必要再回顾一下这部法律出台的过程，尤其是发生在这几年中的一些比较关键的片段，直接关系到这部法律的出台和定位。希望能通过我的这些只言片语的回忆，引发更多有识之士和知情者更深入的探讨，寻找更优化、更全面的网络和电子商务法律问题解决方案，在电子签名法的根基上，建设好我们信息化法制的大厦!

关于电子签名法出台时机的把握

我们大概都知道，在2000年3月，正是电子商务如日中天的时候，那届人大有一个非常有名的一号立法提案——上海的张仲礼先生等提出的电子商务立法提案 ，那么这个提案为什么没有催生出一部我国的电子商务法来，或者说这个提案和我们在4年以后出台的这个电子签名法有着什么样的关系我想，关于这一点，还得从2000年时我们电子商务的政策法律环境说起。

与2000年电子商务和网络经济的风光无限不同，当时相应的法律环境却是乏善可陈。在域名的纠纷处理、网上著作权的法律保护、网络经营的许可、电信增值服务的外资进入、电信服务的基本规范，包括电子合同、电子签名的法律地位等方面，我们都还缺乏最基本的法律条款甚至是明显的倾向性。我们在网上能干什么，不能做什么，应该怎么做，等等，除了间接援引既有的法律规范外，基本上可以说是处于无法无天的状态。概括地说，那就是，我们面对的不是任何个别现象，而是蜂拥而来的一大堆的问题和疑惑。

在2000年8月的时候，这个人大一号立法提案转到了信息产业部，人大责成信息产业部就该提案作出反映，明确是否可以立一部电子商务法出来。那时我正好在信息产业部政策法规司借调，参与了一些对该提案的回复工作。经过初步分析，我们发现当时我国发展电子商务面对的问题相当复杂，跨多个法律领域，有的可以用立法解决，有的则只能用修改法律或订立规章来调整，而诸如外资介入电信增值服务等问题，则有待于我国加入WTO进程的明确。或者说，当时的这些较为突出的网络与电子商务法律问题基本上不可能在一部法律中得到解决，而需要一个系统的法律工程。电子签名与数据电文的法律问题湮没在其中，网络经济前途未卜，真正的电子商务也还很难展开，倒是域名的纠纷处理、网上著作权的法律保护、网络经营的许可、电信增值服务的外资进入、电信服务的基本规范等问题似乎更为急迫些。这样，到2000年底的时候，信息产业部就做出了一个目前并不具备订立一部全面的电子商务法的时机的回复。而后来的问题解决过程也基本如此，域名的纠纷处理、网上著作权的法律保护问题通过最高法院在2001年前后的两个司法解释 及人大对著作权法的修订得到了解决;网络经营的许可问题是先后通过2000年底出台的《互联网信息服务管理办法》及《互联网电子公告服务管理规定》、《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定》等一系列部门规章得以初步解决的;电信增值服务的外资进入问题是随着2001年后我国逐步入世明朗的;电信服务的基本规范在2000年底的《电信条例》中初步得以明确。这样一来，我们所要解决的余下的问题就很显眼了，那就是电子签名

、数据电文和电子认证的合法性问题。

从2000年4月到2004年8月，在这四年多的时间里，虽然人们曾经期盼的这部电子商务法一直没能出台，甚至还未进入起草阶段，但正是在这样的立法提案的催促下，在一大批有识之士的不懈努力下，我国电子商务法律环境的整体得到很大提高，一些棘手的、复杂的法律问题先后找到圆满的解决方案，为我国电子签名法的出台铺平了道路。

我国电子商务立法与电子政务发展的关系

回顾我国电子签名法的出台及电子商务法律环境的发展，有一个特点非常值得一提，并且这个特点可以说是相当具有中国特色的，那就是——电子商务法律环境的发展与电子政务法律环境的建设密不可分、相互依赖，甚至有些时候是电子政务法律环境的建设直接推动了电子商务法律环境的发展。当然，存在这种现象的前提是二者相近的需求。

我们知道，从2000年下半年开始的相当一段时间，网络经济颓势突显，其前景受到广泛怀疑。而在这一阶段进入管理部门视野的，更多的是电子政务和企业信息化。尤其是2002年初国家信息化工作领导小组的重组，一个跨部门、高效率的协调机构浮出水面，信息化的很多重大决策得以迅速确立和推进，电子政务发展空前。国信办在高调推进电子政务时，作为权力象征的签章的电子化问题也自然更多地受到了管理部门的关注，一部暂命名为《电子签章条例》的法规的起草于2002年4月开始启动。当时接受国家信息化工作领导小组委托开展起草《电子签章条例》前期预研工作的有两个单位，一个是当时外经贸部的电子商务管理司，另一个就是我当时所在的中国电子信息产业发展研究院。经过半年的准备，到了2002年底，一部《电子签章条例》的草稿初步完成。在这部条例中，对于电子签章的规范更多地是从电子政务的角度考虑的，电子签章和数据电文在公文中的应用，以及不同电子认证机构的安全性等都是需要考虑的问题。

在2002年底该条例提交到国务院法制办后，法制办和国信办都认识到可能只从条例的角度确认电子签章的法律效力其效果将是非常有限的，甚至会导致其中一些条款与现行法律的冲突。这样，到了2003年4月，一部初步命名为电子签名法的法律的起草就在国务院法制办的牵头下，在国信办、信息产业部等单位的参与下正启动了。而在这之后，在专家的建议下，这部法律的重点逐步由电子政务转向了电子商务。又几经修改调整，一年后，由国务院提交到全国人大，全国人大常委会三读后，于2004年8月28日得以出台。

所以，从这个角度看，2002年那个由电子政务的需求引发，又以电子政务为主要方向的《电子签章条例》的草稿可以说我国电子签名法最早的雏形。

关于出台电子签名法必要性的争议

如果要说到这部电子签名法出台过程中最大的争议，我认为则要属人们对于其及时出台的必要性的争论了。在这样的争议中，一方观点认为目前出台这部法律的时机还不是很成熟，其理由大概包括：电子商务的应用在我国还很有限、很不成熟，各方面的问题也没有充分暴露，解决方案也还没有经过时间的考验，这样使得国家对其还没有一个全面充分的把握，对这样一个尚处于动态发展的产业仓促立法不仅没有必要，还可能会导致限制产业的发展。同时，我们应该把更多的精力放在那些影响面更广、更为重要的法律的订立上，如物权法、电信法等;而相反的观点则认为，电子商务立法上一定的超前性已经成为国际惯例，尤其在电子签名、数据电文

的合法性上，十年来已经有60多个国家和地区订立了相关的法律规定，这些国家和地区的电子商务发展水平未必就比我们高，甚至很多是在我们之下的。在电子商务和信息化领域借助法律和政策实现快速发展、抢占先机已成为很多发达国家乃至发展中国家的重要竞争策略。信息社会一日千里，时不我待，立法的落后会导致产业的落后，从而失去我们在信息社会后来居上的千载难逢的良机。同时，也正是有了这些国家和地区长期的立法和执法实践，我们完全可以在此基础上取其精华，进行更科学合理的立法。还有，虽然电子签名在我国的应用还非常有限，但数据电文可以说是我们几十年来各个领域信息化成果的基本表现形式，在银行、电信、民航、证券等涉及国计民生重大利益的领域，数据电文起着至关重要的作用，如果连数据电文最基本的法律地位都得不到承认，信息化难以进一步发展，银行、电信、民航、证券等领域的基本法律保障也无从谈起。

从电子签名法开始起草到出台，这样的争议一直存在，在人大常委会第二次审议电子签名法草稿之前，这样的争议已经发展到决定这部法律命运的时候，各相关单位和专家均发表了自己观点，当然结果很清楚了，支持其出台的观点获得了更多的人认同。就在这期间，我记得是在2004年5月28日，我们中国电子商务协会紧急展开了全体会员大会，一百多位会员单位的代表充分发表了看法并填写了统一的调查问卷。当时的部分调查结果是：制定电子签名法是否有必要的选项中，选择认为目前条件不成熟、没有制定必要的为零;选择为消除电子商务发展的法律障碍，保证电子交易安全，制定电子签名法很有必要的为100%;在现有技术是否可以保证《电子签名》中规定的电子签名的安全性的选项中，选择目前还没有保证电子签名可靠的成熟技术，制定电子签名法的条件还不成熟的是6.25%，选择目前已有成熟技术可以保证电子签名的安全可靠，立法条件已经成熟的是85.42%，选择弃权的是8.33%;在目前的电子签名法草案现有的规定是否会阻碍今后新的电子签名技术的应用的选项中，选择会的占10.42%，选择不会的占79.16%，弃权的是10.42%。根据这些调查结果，我们中国电子商务协会专门向全国人大法律工作委员会提交了一份报告，反映了这些来自我国电子商务应用最前沿的第一手资料和呼声。

总之，回顾这部电子签名法的出台，作为我国第一部信息化法律，其出台本身的曲折性、缘由和争议等反映了我们国家层面对电子商务、信息化相关法制环境建设认识的发展，也折射出电子商务技术应用带来变革相应上层建筑的要求，以及我们立法体制的进步。当然，在电子商务、信息化及网络这个领域，问题依然会很多，摆在我们立法者、司法者、行政管理者及产业界面前的问题和矛盾可能依旧纷繁复杂，但毕竟这立法上的第一步我们已经迈出来了，这部法律的影响会随着信息化的深入逐步显现，一个法制化的信息社会也将在此基础上不断进步。