中国电子政务发展的政策法律架构

【电子政务】中国电子政务发展的政策法律架构

我国电子政务的发展将是一项系统的，庞大的和长期的工程。这一工程将涉及许多部门、地区以及许多成形的关系和行为方式、工作方式，所以也必将会遇到各种各样的法律问题。我们初步认为，到目前为止，这些法律问题可能包括：政府信息公开的法律问题，信用立法问题，个人数据与隐私权保护的法律问题、电子签章的法律问题，信息服务的市场管理问题，信息安全、网络安全及保密的法律问题，电子化税收与电子化海关的法律问题，政府网上采购的法律问题以及电子政务带来的对行政法及行政诉讼法的挑战的法律问题，等等。当然有些法律问题并不是电子政务领域所特有的，其也可以脱离电子政务单独存在，但是，这些法律问题本身的产生与发展与电子政务有着密切的联系，比如，信用立法的问题，个人的隐私权保护问题，电子签章问题，信息安全与保密的问题。

一、电子政务的政策法律架构

具体的说，对于目前我国的电子政务政策法律结构，我们认为至少会包括以下这些内容：

1、电子签章的法律效力问题

电子签章，泛指所有以电子形式存在，依附在电子文件并与其逻辑关联，可用以辨识电子文件签署者身份，保证文件的完整性，并表示签署者同意电子文件所陈述事实的内容。一般来说，对电子签章的认定，都是从技术角度而言的。主要是指通过特定的技术方案来鉴别当事人的身份及确保交易资料内容不被篡改的安全保障措施;从广义上讲，电子签章不仅包括我们通常意义上讲的“非对称性密钥加密”，也包括计算机口令、生物笔迹辨别、指纹识别，以及新近出现的眼虹膜透视辨别法、面纹识别等。目前，最成熟的电子签章技术就是“数字签章”，它是以公钥及密钥的“非对称型”密码技术制作的电子签章。

在网络环境下，行为主体的身份难以确定，由此造成相应的权利和义务也无法落实，从而也就失去了法律规范的基础。而电子签章对于电子商务和电子政务的意义，也恰恰是明确主体身份，以使法律实施有明确的主体。近年来，全球电子商务发展迅速，发达国家和许多发展中国家因此也纷纷制订了电子商务法。目前，全球共有超过几十个国家和地区制定了与电子签章相关的法律，包括亚洲的马来西亚、菲律宾、新加坡、日本、印度等国家。从结构上看，无论是哪国的立法，其核心部分和最主要的目的都是一致的，那就是确立电子签章、电子合同、电子记录、电子认证的法律效力。相对于此，我国对电子签章效力问题仍然缺乏相关法律、法规的规定，仅在《合同法》中确认了数据电文的效力，法律的缺位已严重制约了电子政务的发展，使得公文传输上的电子签章效力缺乏法律上的确认和保护。

我国传统的公文流转周期长、效率低、信息缺失、已经无法满足信息化社会的需求，建立网络化的公文流转系统必须高度集成，包括流转平台集成、信息共享集成和应用集成，要具有痕迹保留功能，即传统公文流转中的“清样”，要具有历史版本保留功能，保证信息的无遗失，要具有全面的安全保证。实现上述所有要求的一个核心法律问题是电子签章的法律效力。在推进电子政务的过程中，电子签章是必不可少的环节之一，深入研究开发电子签章技术，以保证公文流转网络化的安全性，同时在电子签章相关法律的保护下，企业才可以在技术上进行大胆的投入，进行更好的技术开发，进一步提高党政机关的管理决策质量、服务水平和办公效率。

2、政务网上采购的法律问题

为达到政府采购的采优、节支、反腐和公平的目的，就必须为政府采购制度构建坚强有力的法律保障。我国政府近年来正在进行政府采购制度改革，政府采购立法工作也取得了重大进展，正在研究起草《政府采购法》。实现电子政务，政府需要大量的信息化办公设备涉及到政府采购问题，而今后政府采购行为必将涉及到网上购物，即“政府采购电子化”。推动政府部门以电子化方式与供应商连线进行采购、交易及支付处理作业，需要制定一系列的操作规范，包括规范互联网上发招标采购信息，接受供应商投标电子邮件，网上定标、网上公布中标单位和价格等。

3、政府信息公开

政府信息是指由一国政府在行政过程中产生、收集、整理、传输、发布、使用、贮存和清理的所有信息。政府信息资源往往蕴含着无法估量的价值，应当对政府信息进行规范化的管理与利用，以最大限度地发挥政府信息资源的作用。政府信息公开法治化是对政府信息资源进行有效管理和利用的重要步骤。政府信息公开法治化是政府基于公共利益将其掌握的公共信息依法定条件、程序、方式、时间通过适当的信息渠道向社会公布，以及公民、法人及其他组织依法获得、使用公开信息的制度模式。政府信息公开行为法治化，一方面可以避免政府信息公开制度因领导人的看法和注意力的改变而改变，避免因领导人的改变而改变，这样就增加了政府行为的可预测性。另一方面，它促成了公民守法，公民通过法律程序所能获得的信息，不必再通过人情关系以及贿买官员等非正式渠道获取，这样有利于树立信息公开法的权威。同时，政府信息资源得以充分利用、效率得以提高，最终会促进经济增长，增加公共福利。

从世界各国政府法治发展的进程可以发现，各国都相继制定了政府信息公开方面的法律，实现政府信息公开法治化。如美国在1966年制定的《情报自由法》、1972年制定的《联邦咨询委员会法》、1976年制定的《阳光中的政府法》以及1996年的《电子情报自由法》，西方其它国家如丹麦、挪威、法国、澳大利亚、加拿大、英国、韩国以及日本等也纷纷制定了政府信息公开方面的法律。进入90年代以来，信息公开法治化具有区域化、甚至全球化的趋势。1994年，欧盟委员会政策报告内容之一就是要求欧盟及其成员国的政策更加公开。1999年10月欧盟委员会组成了专家小组讨论制定有关信息自由方面的法律问题，并拟定了情报自由法草案。2000年7月的美、日、德、英、法、意、加和俄罗斯的八国首脑会议上，通过了《全球信息社会冲绳宪章》。其所服务的目标之一就是增强政府管理的透明度和责任心，要求政府营造一个信息社会所必需的透明的、可预测的和非歧视性的政策法规环境。

相对于西方政府信息公开法治化发展历程，我国的步伐则滞后了许多。简单地说，我国在政府信息公开方面主要存在着如下几个问题：信息数据的开放和使用的主体、范围、内容等缺乏法律上的明确界定;政府的信息资源没有得到有效的利用，大量有价值的信息资源被闲置和浪费;“官本位”等传统文化为政务信息公开设置了供观念上的障碍。尽管存在诸多问题，并不能阻碍我国政务信息公开法治化进程。信息公开化和透明性原则同时也是我国加入世界贸易组织的庄严承诺：保证使任何个人、企业或WTO成员可以获得有关议定书中透明度部分规定的所有信息。通过法律、法规确保政务信息的公开化是我国电子政务建设立法工作的重中之重。

4、信息安全

电子政务安全方面的法律制度往往不仅仅适用于电子政务中，而是和电子商务法相通用。电子政府安全相对于电子商务的安全而言，具有更为重要的意义。电子政府的安全应该理解为政府的信息化状态能够安全而稳定的运行，不受外来的威胁和侵害;同时还应该包括电子政府的信息技术不受外来的威胁和侵害。具体说来，电子政府安全大体包括以下几个方面：防止不良信息的入侵和污染;阻止网上“黑客”和计算机犯罪;预防网络病毒的发生;防止网上机要信息的扩散;防止信息间谍的潜入;解决网络装备过分依赖国外产品的状况;信息战争的风险。为了维护信息安全，各个国家都纷纷加强了信息安全保障的政策和立法。进入20世纪80年代以来，美国在信息管理和安全方面出现了许多新问题，为此美国总统直属的“行政管理和预算局”在1985年12月负责指定了一项重要的政策通告“联邦政府信息资源的管理，OMBA-130号通告”。该通告附录Ⅲ中专门阐述了信息安全政策的补充说明。它全面详述了有关联邦政府各自动化信息系统的信息安全政策，明确了各机构对自动化信息系统的安全应负担的责任。在该通告发布之前，美国已经制定了《计算机安全法》，《联邦政府财产和行政管理服务法》、《个人隐私权法》和《预算和会计法》。韩国在2001年5月28日颁布了《关于建立信息系统安全与保护个人信息隐私的法》。该法主要内容是关于对网络系统安全的保护、对互联网地址资源的保护、数字信息使用的保护、个人信息与隐私保护、禁止青少年浏览色情和暴力网站的保护、对网络系统受黑客恶意攻击的保护、对垃圾邮件的限制等等。

5、行政法与行政诉讼法

在电子政务中，政府通过网络与民众的交流可分为单向静态交流和双向动态交流。单向静态交流最为典型的就是政府通过英特网,向民众发布相关的行政法律、法规，公布政府职能、机构设置、办事程序、新闻发布等，这些都是抽象的行政行为;动态双向的行政行为有电子报税，即在网络上或其他渠道上提供电子化表格，提供人们从网络上足不出户报税;网上报关，使企业直接在网上申报进出口货物，实现无纸化报关;网上福利支付，就是运用电子资料交换、磁卡、智能卡等技术，处理政府各种社会福利作业，直接将政府的各种社会福利支付交付受益人。由此可见，政府的行政行为在很大程度可以通过网络服务得以实施和实现。这些行为都是行政法和行政诉讼法管辖的范围。

6、信用体系建设

完善的社会信用体系是成熟的市场经济中必不可少的一部分，从一定程度上讲，市场经济就是信用经济。在我国，信用体系的建设刚刚起步，立信、征信、保障等体制还处于建设的初期，和我国市场经济的快速发展形成了较大的差距，也正是因为如此，近年来信用体系在我国的建设成为了一个热门的话题。而从法律的角度，从电子政务的角度来看信用体系，我们又发现，它们之间存在着许多必然的联系：信用体系的建设本身就是一个法律问题，而信用体系与电子政务之间，又存在着十分显著的良性互动的关系。

近两年来，信用体系建设的法规和规章也开始成为各地方立法中的一个新内容。上海于2000年底出台了《上海市个人信用联合征信试点办法》，并于2001年根据试点情况进行了进一步的修改。2001 年底深圳也出台《深圳个人信用征信及评级业务管理办法》，同年，国家经贸委会同国家工商总局、公安部、国家质监总局、中国人民银行、国家税务总局、中国证监会等十部委联合下发了《关于加强中小企业信用管理若干意见的通知》;2002年8月，北京发布了《北京市行政机关归集和公布企业信用信息管理办法》，提出了依法披露、合法征集、信用服务、失信惩戒、信用管理等推动以中小企业为主体的社会信用体系建设的一系列设想和指导意见。在政府立法规范信用征信领域作了一些探索，但这些规定还是和征信行业发展的整体需求相比是远远不够的。在征信服务行业的准入管理、从业人员的职业资格管理、执业技术准则、行业标准等方面迄今为止并没有出台较全面的管理规范。

7、电子法务

电子法务既是电子政务的一部分，同时又可以说是与电子政务相对应的一个概念，即原来立法、司法、法律服务等相关工作的电子化、智能化。具体可以包含网上法院、网上仲裁、网上公证、网上律师、网上法律服务及法律法规查询等内容。电子法务是网络时代对于法律体系的必然要求，也是考察一个国家法制的灵活性、先进性的重要方面。而之所以这么说，主要出于以下三点：第一，随着一个国家法律体系的不断完善，各个层面的法律、法规、司法解释、部门规章及文件、地方法规及规章等可以说是与日俱增，在这样的情况下，无论是对于法律法规的执行者还是受约束者，要全面掌握这些规定已绝非易事。而这样的现实十分不利于依法行政和社会整体法律意识的增强，所以，利用电子手段的智能化、大容量的进行查询、储存和提取，对于解决这一问题会有极大的帮助，这种做法就是电子法务所要实现的主要功能之一;第二，出于一种朴素的逻辑观点，我们不妨认为，电子化的法律问题的最好的解决方式就是电子化的法律机制，所以网络及电子商务中的法律问题的最好的解决方式就是电子法务。就拿网络公证来说，对于网络中许多稍纵即逝的现象和行为，仅仅依靠传统的公证来取证不仅在许多情况下无法实现，更往往是事倍功半的，而通过网络公证，很多事情就会好办的多;第三，网络时代对于法制体系的最大挑战就是法律问题的高速更新变化与法律体系的相对稳定迟缓的矛盾，这样的例子在网络法律问题领域不胜枚举，解决这一问题的出路不仅仅在于及时的立法、修法，而更是要建立更加灵活的法制体系，这些灵活的法制体系就是网上法院、网上仲裁、网上公证、网上律师、网上法律服务等机制，这些法律服务机制可以很大地弥补法律规定的灵活性的不足。