电子政务给行政诉讼带来的新问题

【电子政务】电子政务给行政诉讼带来的新问题

行政诉讼，亦称司法审查，既是对政府行政行为的一种法律监督制度，也是对作为行政相对人的公民、法人和其他组织的一种行政法律救济制度。这种在国家制度中设计的以国家司法权对行政权的监督制约机制，目的是要通过人民法院对行政案件的审理和司法决断，最终保障和监督行政机关依法行使行政职权，保护公民、法人和其他组织的合法权益。

从我国电子政府的发展现状来看，它是近几年发展起来的新生事物，而我国行政诉讼制度立法设计时并未也很难预测到信息技术的发展态势。电子化的行政方式在给政府及其相对人带来便利、提高行政效率的同时，也对现行行政法制环境造成一定的冲击与影响，行政诉讼当在其中。尽管我国行政法规范对电子政务少有规定，但对电子行政方式侵犯行政相对人权益时，却不能限制其通过向人民法院提起行政诉讼寻求救济。而从上述对电子政务行政方式的特点分析来看，因电子行政方式提起的行政诉讼势必不同于因传统行政方式而提起的行政诉讼，这就使人民法院在审理类似行政案件中会面临新的情况和问题。

电子政务的推行与行政程序的合法性审查。 现代法治国家的最重要的标志之一，就是依法行政;而依法行政的最重要的标志之一，就是行政程序合法。行政程序是由行政行为的方式、步骤所构成的行为的过程，程序合法是人民法院维持行政行为的重要法定条件。然而，由于电子政务行政方式的出现，使得这一问题复杂起来。

书面形式。鉴于事后控权机制维护公民权益的不足，二战以后，为了防止政府滥用行政职权，许多国家通过制定行政程序法，以求规范行政行为方式，保护行政相对人合法权益。我国虽然还没有制定统一的行政程序法典，但有关行政行为方式的规定已有不少。各国有关行政程序的规定大都要求行政行为“必须在内容上充分而肯定”，“除其他法令有特别规定外，应以书面形式通知当事人”。其中，“书面”是指“以文字表达的”，以某种固体物质为介质，作用于人的视觉器官。自人类有文字以来，承载文字的固体物质有龟甲、石板、竹板、玉板、丝绸等。纸张因其轻便、易于书写、保存长久等特点而成为现代社会最常见的书写材料，因而生活中书面的引申意又常指作为书写文字的纸张。在法律文件中，书面常常与形式搭配使用，即书面形式。其基本含义同日常所说的书面意义基本相同。[2]书面形式符合现代行政的明确性要求，故行政法一般都要求行政机关以书面形式做出行政行为，并将这一形式要求作为行政行为生效与合法的要件之一。[3]例如，西班牙行政程序法第55条规定：“行政行为应以书面形式为之，除非其性质要求或允许其他更为合适的表达方式及证明方式。”我国《行政处罚法》第39条也明确规定：“给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。”并在第3条规定：“不遵守法定程序的行政处罚无效。” 在国家行政活动中，用书面形式来承载行政机关的意思表示，不仅可以使政府机关在做出意思表示时更为慎重，而且有利于保护公民、法人和其他组织的合法权益。当公民、法人或其他组织行使申请救济权而提起诉讼时，只要向法庭出示书面形式的行政行为，就能够证明行政争议的存在。从而使制作法律文书成为行政机关的一项法律义务。[4]而电子政府以信息网络为支撑，行政机关的意思表示以电子形式为其载体即形成电子文件。电子文件与书面文件相比存在许多差异，如：信息的非人工可读性;电子系统的依赖性-电子文件的生成与使用依赖于一定的电子硬件设备、操作系统和应用软体;载体的无信息性-书面文件以其纸质载体与其上的字迹、印章等共同构成文件原始身份的证明，而电子文件其载体本身无处寻找其他信息;信息的灵活处理性-制作电子文件时，人们可以任意地增、删、改，单纯从电子文件本身来看，无法发现修改的痕迹[5].而现有的行政法律、法规大都未对电子行政方式做出规范性规定，这就给人民法院在行政诉讼中对电子政府的这类行政行为的合法性审查带来困难。

签字、盖章。 签字盖章在行政法中是一种与书面形式紧密联系的法律行为，二者之间往往具有对应关系，有关的法律一般都对二者一起做出规定。由于“身份辨识与责任归属是一切法律关系的基础”，而行政机关的签字盖章一般是由行政首长或经授权的公务员所为，签字盖章能够确定责任人、责任机关，并督促其注重依法行政，所以，行政法律、法规常常把在书面形式的法律文书上签字盖章作为行政行为生效与合法的一个重要条件。如：我国《行政处罚法》第39条规定：“行政处罚决定书必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章。”有学者认为，在中国这样一个“人人信赖签名盖章之效力”[6]的社会背景下，一份没有行政机关负责人签字或盖章的法律文书难以获得相对人对其效力的依赖。然而，与书面形式相匹配的手写签字盖章在电子政府所创造的虚拟世界中将无用武之地。当然，与电子文件相适用的电子签名可以运用密码技术，但密码技术毕竟与电子文件一样，显然不同于签字的手写痕迹或印章的痕迹。尽管电子签章在实际功能上可以满足一般的签字、盖章之功能，但在法律尚未明确其法律地位之前，电子签章的法律效力在行政诉讼的合法性审查中就成为一个较难解决的问题。