中国电子政务立法体系的建立

根据联合国2002年公布的《BENCHMARKING E-GOVERNMENT：A GLOBAL PERSPECTIVE》，目前全世界已经形成高层次电子政府能力)国家36个，其中包括：美国、新加坡、韩国、日本等;俄罗斯以1.89分，马来西亚以1.63分，现位于中层次的电子政府能力)国家;印度以1.29分和我们中国以1.04分，现处于低层次的电子政府能力)国家;刚果以0.94分，乌干达以0.46分，现处于不足层次的电子政府能力)国家。

一、电子政府及其立法概况

1.1电子政府概况

什么是电子政府泽井亨先生在《电子政府法的理解和解说》一文中，引用韩国《电子政府法》第2条对“电子政府”的定义，说“电子政府是指：通过灵活运用信息技术将行政机关事务电子化的方式，高效地实行针对行政机关间的行政事务以及对国民的行政事务的政府”;“电子政府”应当是“工作方法因应信息化进行革新，实现全部政府业务电子化处理的政府”和“可以迅速、透明、方便和高效地处理行政机关间，行政机关与公民 企业间的全部业务的政府”。

笔者认为，电子政府是指通过整合运用包括互联网等IT技术，实现迅速、透明、方便和高效地处理行政机关之间，行政机关与公民之间以及行政机关与企业之间的全部业务的电子化的政府。其目的是政府利用IT技术实现向全社会提供信息和服务的电子化，使全社会得到更充分、快捷、高效的信息和服务。

电子政府的业务范围包括：G2C、G2B，C2G、B2G，和G2G三部分业务内容;其中G2C、G2B部分的业务内容包括：民愿处理、信息提供、金钱收付、电子交易等;C2G、B2G部分的业务内容包括：电子申请及其提出、国政参与、金钱缴付等;G2G部分的业务内容包括：公共利用、意思交换、行政 财政、意思决定等。

根据《BENCHMARKING E-GOVERNMENT：A GLOBAL PERSPECTIVE》，电子政府或者电子政务的发展阶段应当包括如下五个时期：Emerging、Enhanced、Interactive、Transactional和Seamless:。

1.2电子政府立法概况

随着各国电子政府发展的不断深入，各国纷纷进行了适合各自国情的电子政府立法活动，通过引入国家强制力的手段来保障及加速促进电子政府的纵深发展;而且，随着电子政府立法研究的深入开展，通过立法来保障及促进电子政府的发展已经成为各国的共识;因此，了解及研究我国电子政府立法的相关情况就成为从事和推进我国电子政务事业前进的重要环节之一。

纵览当前各国电子政府立法的情况，各国因应各自的国情分别采取了不同的立法策略;有的国家，如美国和韩国，出台了《电子政府法》的单行法，以专门规范及调整电子政府法律关系;有的国家，如日本，则出台《高度信息通讯网络社会形成基本法》，对信息化社会事业的推进及其相关法律关系进行了宏观的规范及调整，并同时就电子政府法律关系附之以大量的微观立法活动，来规范及调整电子政府法律关系。目前，我国发展电子政务同样需要对现有的法律体系进行调整，以加速我国电子政务的规范建设。电子政府法作为我国法律体系的一个必不可少的重要组成部分，将对我国电子政务的规范及加速发展起到中流砥柱的关键作用。

笔者认为，从目前各国的电子政府立法情况看，电子政府法可以从狭义的电子政府法和广义的电子政府法两个角度理解和定义电子政府法，狭义的电子政府法是指国家颁布施行的命名为《电子政府法》的单行法。广义的电子政府法则是指为实现电子政府的全部业务内容，促进行政业务等的电子化的各种法律规范的总称;包括出台《电子政府法》、《电子交易法》、《电子签章法》、《远距离医疗法》、《电子投票法》、《政府信息公开法》、《个人信息保护法》等法律规范，修改《民法》、《著作权法》、《海关法》、《税法》、《刑法》、《民事诉讼法》等法律规范，以及废止相关的法律规范。

二、结合日本电子政府的立法情况谈谈我国电子政务的立法

2.1日本电子政府的立法概况

让我们从宏观及微观两个角度来了解日本电子政府的立法概况。

首先，从宏观上看，日本于2001年1月6日实施的被称为“IT基本法”的《高度信息通讯网络社会形成基本法》，以及根据IT基本法第25条而召开的第一次IT战略本部会议，制订的《E-JAPAN战略》及重点实施计划，对日本国发展“电子化日本”从法律和国家政策两个方面进行了严格而具体的强有力部署、保障及加速推进。IT基本法以“迅速而有重点地推进高度信息通讯网络社会的形成”作为目的，通过四章共35条的规定，明确规定了形成高度信息通讯网络社会的基本理念及制定实施措施的相关基本方针，明确了国家及地方政府的职责，设立了“高度信息通讯网络社会推进战略本部”的专门主管部门，规定了形成高度信息通讯网络社会的相关重点计划的制作等内容。在关于制订实施措施的基本方针专章中，以9条条款对发展E-JAPAN进行了全方位多角度的整体规定，包括：进一步扩充高度信息通讯网络社会的整体推进，世界最高水准的高度信息通讯网络社会的形成，教育及学习的振兴以及人才的培养，电子

商务等的促进，行政的信息化，公共领域中信息通讯技术的灵活运用，高度信息通讯网络社会安全性的确保等，研究开发的推进，国际协调及贡献等。其中第20条行政的信息化，则明确规定“在制定关于形成高度信息通讯网络社会的实施措施时，在进一步提高国民生活便捷性的同时，为了有益于提高行政事务运营的简约化、效率化和透明度，在与国家以及地方政府机构相关的事务中方面，应当采取必要的措施，积极推进包括广泛利用因特网及其他高度信息通讯网络等在内的行政信息化”，为建立和完善电子政府法律体系奠定了基础。

其次，我们从微观的角度，来具体了解一下日本国关于电子政府的各项立法。

图二：日本电子政府立法一览表

法令的名称

成立/施行日期

1、《关于行政机关保存的电子计算机中相关个人信息保护的法律》

1989年10月实施

2、《行政程序法》

1994年10月实施

3、《关于使用电子计算机制作的税务帐簿文书的保存方法等的特例的法律》

1998年7月实施

4、《关于行政机关保存信息公开的法律》以及《关于调整相关法律的法律》

2001年1月实施

5、《关于修改居民基本台帐法部分规定的法律》

1999年8月成立

6、《为进行犯罪搜查实施通信监视的法律》

2000年8月15日实施

7、《关于禁止不正当接入行为等的法律》

2000年2月实施

8、《关于修改商业登记法等法律部分规定的法律》

2000年4月实施

9、《关于电子签名及认证业务的法律》

2001年4月实施

10、《形成高度信息通信网络社会基本法》

2001年1月实施

11、《关于附书面文件交付义务法律的一次性法律修改的法律》

2001年4月实施

12、《修改商法等法律的部分规定的法律》、《伴随修改商法等法律的部分规定的法律的施行，对相关法律进行修改的法律》

2001年11月成立，2002年5月前实施

13、《关于修改访问销售等法律以及分期付款销售法的相关规定的法律》

2001年6月实施

14、《修改不正当竞争防止法部分规定的法律》

2001年成立

15、《关于电子消费者合同以及电子承诺通知的民法特例的法律》

2001年12月实施

16、《关于特定电信职责提供者损害赔偿责任限制以及发信人信息公开的法律》

2001年11月成立

17、《修改关于特定商业交易法实施规则的部分规定的部门规章》

2002年2月实施

18、《关于申诉手续电子化等的法律》

预计平成13年成立

19、《关于个人信息保护的法律》

预计平成13年成立

20、《关于行政程序

等中信息通信技术利用的法律》、《伴随关于行政程序等中信息通信技术利用的法律的施行，对相关法律进行修改的法律》

2002年12月成立

21、《关于电子签名地方行政机关认证业务的法律》

2002年12月成立

22、《关于行政机关保存的个人信息的保护的法律》

2002年3月15日向国会提出该法案

23、《关于利用选举地方公共团体的议会的议员以及议长的电磁记录式投票机进行的投票方法等的特殊法律》

2002年2月1日施行

从上述各项立法活动看，横跨行政法、经济法、民法、商法、刑法、诉讼法等多个部门法，涉及规范和调整G G、G B和G C之间的各种业务法律关系的数目众多的各项法律，已经构筑了保障和促进日本电子政府发展的电子政府法律体系。

2.2谈谈我国电子政务的立法

根据《中国信息产业发展报告》的总结情况，伴随我国信息化的发展，我国信息化法律体系已经确立。目前，已经初步建立了较科学的电信行业管理法律体系，初步形成了较完备的互联网网络管理法律体系，初步建立了有效的产业促进政策体系，初步形成了较为合理的信息产业市场竞争法律体系，初步形成了促进信息化应用的政策体系，初步形成了较完备的信息安全法律体系，建立了强有力的知识产权保护法律制度。

但从我国电子政务立法的整体情况看，目前我国电子政务的立法还处于一个纲领性立法尚未出台，各部门立法尚待加速进行的状态。首先，我国电子政务的立法状况正处于一个“无纲领性立法，无明确的立法规划，无有效的立法评价及监督机制”的三无状态。至今我国尚未出台关于电子政务的纲领性法律，且更为严重的是尚无明确的立法规划，就更不用说评价及监督立法的机制了。笔者认为，之所以会出现这样的局面，与政府对于电子政务的重要性没有充分的认识密不可分。根据《十五计划纲要》第六章“加速发展信息产业，大力推进信息化”的规定，虽然也有 “制定国家信息系统标准，加强信息化法制建设，改革管理体制，创造有利于信息化的制度条件”等规定，但对于电子政务立哪些法、如何立、如何评价及监督立法进程等却没有明确的规定。从这个角度上看，我国电子政务的立法状况，与体系化、计划化、重点化的，且受到立法评价及监督程序监督控制的日本电子政务立法状况形成鲜明的对比。其次，我国多数电子政务立法的效力层次低，效力层次较高的法律、行政法规尚未出台。例如《电子商务监督管理暂行办法》，只是一部由北京市工商行政管理局颁布施行的地方政府部门规章，已首次提交广东省九届人大常委会审议的《广东省电子交易条例》也仅是一部地方规章。

为了进一步保障、规范及促进我国电子政务的发展，满足国务院信息办提出的我国电子政务发展中的“四个需要”，即转变政府职能，提高监管水平和工作效率的需要;制止重复建设的需要;拉动国内信息产业的发展的内需的需要;以及应对中国加入世贸后挑战，全面提高行政的透明度，增强依法行政能力的需要;有必要把电子政务的立法工作作为一项重点工作予以切实实施。

结合各国电子政府立法的情况，一般而言，电子政务的立法工作至少应当至少涉及以下方面内容：

1、电子政务的定义、目的、意义、标准化、政府机关及公务员的职责;

2、为实现电子政务应进行的工作及电子政务的运营原则：包括促

进国民及企业的便益，政府业务流程的改革，业务的电子处理规范，政府机关保存信息的公开，行政机关对电子政务的确认责任，促进政府服务及信息的公共利用，个人信息的保护，技术开发、维护的外包等;

3、行政事务及其管理的电子化：电子文书的制作及成立，电子文书的到达及发送时间，电子官印的认证，行政信息共同利用、标准化，信息通讯网的构筑及保护，通过信息通讯网进行业务或者会议，远距离工作，信息化教育等;

4、政府服务、服务的电子化：电子申请的受理，行政信息的电子提供，手续费等;

5、政务文书业务的削减：纸文书的削减计划等的设立，业绩电子公示，文书削减委员会的设置等;

6、电子信息事业的推进：中长期电子政府事业计划，成果评价，模范事业的推进，优秀系统普及、扩散，信息化促进基金的支援，信息化组织的设立等;

7、对发展电子政务过程中违法、犯罪行为的民事、行政和刑事法律责任的追究等。

三、我国电子政务立法的展望

从中文雅虎网上得到的消息，“2001年12月，重组后的国家信息化领导小组决定，政府先行，带动国民经济和社会信息化;2002年7月，国家信息化领导小组审议通过《中国电子政务建设指导意见》，“这标志着中国电子政务建设进入了一个全面规划、整体发展的新阶段。” 国务院信息化工作办公室副主任刘鹤表示，“中共十六大明确提出了全面建设小康社会的目标和新型工业化道路，电子政务建设是其中的重要内容，国务院信息办将与各部门一起，积极做好这项工作”。2002年12月国务院信息化工作办公室发布信息，有关中国推行电子政务的两部法律已经在制订中，即将出台。两部法律分别是“电子签章法”和“政府信息公开法”。

从2003年中国电子政务即将获得迅猛发展的态势看，我国电子政务的立法活动也将得到进一步的促进和发展，相信包括出台《电子签章法》、《政府信息公开法》等法律、行政法规在内的相关立法活动必将对保障和促进我国电子政务的发展起到不可估量的重要作用。