电子政府的推进与行政法面临的挑战

【电子政务】电子政府的推进与行政法面临的挑战

建设电子政府将有利于提高行政效率、改善政府服务质量、促进行政公开。为此，我国于1999年开始了 “政府上网工程”，积极地推进电子政府的建设。现在，我国的电子政府建设已经初具规模。然而，电子政府的推进给立法带来了新挑战，因为电子政府的建设与电子政务的开展 “需要完善的法律体系”。

电子政府行政方式最根本的特色是“电子化”。利用电子文件承载行政机关的意思表示，向相对人以电子邮件形式发送行政决定，这些都是电子政府的应有内容。然而，现行行政法显然有许多规定不适用于信息时代的电子化行政方式。例如，行政法中关于“书面 形 式 ” 、“签 字 、盖章”、“通知、送达”的规定都是基于普遍通用的以纸张形式作为行政决定的载体，即电子政府的建设对于现行行政法提出了新要求。这些要求主要涉及现行行政法中关于行政决定的承载方式的有关规定。

一、“书面形式”

“书面形式”即指行政活动中行政机关按照特定体式形成和使用的具有法定效力的文件。因为以纸张为文件的载体，一般称其为书面形式。在行政活动中用书面形式来承载行政机关的意思表示，可以使政府机关在作出意思表示时更为慎重，较之口头形式的行政决定更易于保存和确定责任的归属。在相对人希望行使救济权利提起诉讼时，只要能够向法庭出示书面形式的有关证据，就能够证明行政争议的存在。出于上述考虑，法律法规一般就要求作出的行政决定要采用书面形式，并将其作为行政决定生效与合法的要件之一。无论是行政机关批准还是许可申请人的请求，或针对相对人作出一项处罚决定，法律法规都要求行政机关以书面形式作出。制作法律文书成为行政机关的一项法律义务。例如，《行政处罚法》第39条规定：“给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书”，并在第3条规定：“不遵守法定程序的行政处罚无效”。

电子政府与传统政府最大的不同就在于政府行政方式的电子化，即政府在行政中大量地采用电子文件的形式发布决定、送达通知等。电子文件具有书面形式的法律文书所不具有的许多特点：信息的非人工可读性;电子系统的依赖性，电子文件的生成与作用依赖于一定的电子硬件设备、操作系统和应用软件;载体的无信息性，书面文件以其纸质载体与其上的字迹、印章等共同构成文件原始身份的证明，而电子文件在其载体本身无处寻找其他信息;信息的灵活处理性，制作电子文件时，人们可以任意地增、删、改，单纯从电子文件本身来看，无法发现修改的痕迹。

电子文件的上述特点说明它不同于书面形式的法律文书。在法律法规要求行政机关以书面形式作出行政决定时，如果行政机关以电子文件的形式作出，就属于违法，即违法行为中的“方式违法”。

建设电子政府，就有必要重新考虑现行行政法中关于“书面形式”的规定。

二、“签字、盖章”

在众多的行政事务中，为了确认责任人，督促有关当事人在行政法律关系中依法行事，法律法规常常从在书面形式的法律文书上签字、盖章作为行政决定生效与合法要件之一。《行政处罚法》第39条规定：“行政处罚决定书必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章”。在相对人向行政机关提出许可申请时，法律法规也对相对人在申请书上的签字、盖章作出了规定。例如，《公路工程施工投标招标管理办法》等33条规定：“投标文件应当由投标人的法定代表人或其授权的代理人签字，并加盖投标人印章”。在行政管理过程中“签字、盖章”所具有的确认相关责任人的功能，“恰恰也是我们对于资讯化社会之需求功能”，但这种功能要在电子政府所创造的 “虚拟世界中体现时，传统的签名或盖章顿无用武之地”，因为电子文件“难以确定制作人”。

我们有理由认为，在我国这样一个“人人信赖签名、盖章之效力”的传统背景下，一份没有行政机关负责人签字或盖章的法律文书能获得公民对其效力的信赖。反之，无相对人签字或盖章的许可申请书也难以获得行政机关的认可。即使有电子签章或其他安全措施，其真实性也可能会遭到怀疑。

如果不对有关“签字、盖章”的规定加以重新考量的话，电子文件就难以在实践中获得更广泛的运用。

三、“原件”

在对有关相对人身份、资格的确认中，为了保证行政决定的“事实依据”的正确性，行政机关常常对材料的 “原件”与“复印件”区别对待，即只接受、认可“原件”，而不接 受、认可“复制件”。在行政诉讼中，我们也常常可以看到对有关材料“原件”的规定。例如，在相对人申领法律职业资格证书的过程中，行政机关只接受、审验申领人的“身份、学历证明原件”，而身份证、学历证均为行政机关所颁发的有证明能力的“原件”。 “从理论上说，电子文件的复制件与原件是无法作出区分的”。行政法中对于“原件”的明确规定，使相对人使用的“电子文件”形式的行政决定书或行政确认书，难以获得其他行政机关的接受与认可。在行政诉讼中，对电子文件与书证的“原件”的证明效力也作了区分，即电子文件必须“经双方当事人对其制作情况和起初性进行确认”或者“以公证等其他有效方式予以证明，方能拥有与原件同等的证明效力”。

为顺利地推进电子政府建设，要对有关“原件”的规定应予以重新确定，才能使电子文件被行政机关广泛采用。

四、“通知、送达、回执”

行政机关作出的行政决定，在决定作出以后，都必须将行政决定通知相对人。将行政决定的内容通知相对人，对于维护公民的权益十分重要。

在电子政府中，行政机关通常需要以电子邮件的形式将行政决定通知相对人。根据电子邮件的特点，行政决定的通知或送达就会出现下列问题：相对人没有及时打开自己的邮箱浏览行政决定从而不知道行政决定的内容;相对人由于技术原因无法打开行政机关发送的电子邮件，也无法得知行政决定的内容;相对人打开了邮箱却没有按照行政机关的要求发送回执等。在第 1、2 种情况下，行政决定能否被认为已经通知了相对人呢在第3种情形下，又能否认为相对人已经受领了行政决定呢而且，有的行政决定还要求行政机关派人直接送达，如果用电子邮件的形式传送，是否违反了行政法的有关规定呢‘在实践中，对上述问题的不同回答会对相对人的权益形成不同的影响。

由此看来，要使电子政府也能够“依法行政”，行政法中的有关“通知、送达、回执”的规定就有重新考虑的必要。

五、“行政管辖”

在对行政事务的管辖权进行划分时，为了便利公民、法人和其他组织办理以及行政机关调查取证的方便，常常以事件的发生地或者相对人的住所地为依据确定管辖机关。实际上，这样的划分管辖是出于节约行政机关时间与费用成本的考虑。在电子政府中，相对人无论身处何地，都可以便捷地向行政机关提交申请;行政机关也可以便捷地向相对人发送通知，获取相关信息，而无论相对人在何处也不会增加时间与费用上的成本。

所以，为了相对人的便利，促进电子政务的全面开展，“行政管辖”就有变通的必要。

六、对行政法的有关规定进行修订

从上述行政法对电子政府的影响的分析中可以看出，在我国建设电子政府的进程中，要使政府的行为在电子时代也能坚持依法行使，就有必要针对信息时代行政方式的变化，对行政法的有关规定进行重新思考，并作出相应的修订。

有几种修订方式可供参考：

1、对与电子政府有关的现行行政法的相应规定逐一修订。在修订的过程中，借鉴《合同法》对于“书面形式”规定的经验，首先解决同电子政府的推进有密切联系的“书面形式”的问题;逐步积累经验，根据电子政府建设的进度，对相关的规定也进行修订，使依法行政原则的贯彻与电子政府的推进能够协调起来。

2、制定行政程序法，将同电子政府有关的行政程序问题统一解决。我们目前还没有统一的行政程序法典，借鉴其他国家在推进电子政府过程中的有关经验。将“书面形式”、“签字、盖章”、“通知、送达”等问题一并解决。

总之，电子政府的建设已经成为建设以“公民为中心的政府”的一个重要契机。它对行政方式、公民参政的方式产生了巨大的影响。现行行政法的一些规定使电子政务的推行有时处于一种比较尴尬的状态。为使电子政府建设的顺利推进，就有必要根据我国的实际情况对现行行政法作出必要的修订。