电子政务与行政法律建设

【电子政务】电子政务与行政法律建设

加强与电子政务相适应的行政法律建设，电子政务将会收事半功倍之效。目前，中国的电子政务正处于建设阶段，将与之相适应的行政法律法规应用于电子政务，将极大地推动电子政务健康有序发展。在推行电子政务的过程中，不仅要通过信息技术和网络技术对政务进行改造，也要创新政府管理方式和更新公务员的管理理念和管理行为，这些方面都需要有法律法规的强大支持。构建一个良好的行政法律法规体系，不仅规范电子政务发展，而且促进政府管理创新，还可以降低行政成本、提高行政效率。

电子政务发展与当前行政法律之冲突在电子政务建设的技术问题基本解决后，电子政务与现行法律法规是否协调，就成为事关电子政务建立、运行、管理和发展的关键。当前，电子政务的发展与行政法律建设存在诸多冲突，由此引发了许多问题和矛盾，主要为：

电子政务与政府管理创新的矛盾。电子政务极大地加快了行政过程中信息传递速度，改变了政府运行的流程，简化了行政运作的环节和程序，减少或取消了中间管理层，刺激了社会成员对政府公共服务的新需求，促进了政府管理创新、政府职能转变和政府组织结构变更。然而，由于现行的行政法律的制约，许多地方政府电子政务仅是简单地添置政府网络设备和搭建网络，没有实现政府管理和行政方式改革;推行电子政务，只是用电子手段履行政府的现有功能，而没有构建一个运用信息技术基于计算机网络环境的电子化的虚拟机关，政府行政管理也没有通过设定的程序在网上实施，因而没有达到转变政府职能、创新政府管理方式和改进组织结构、提高行政效率的目标。

在电子政务建设中，我国在发展电子政务方面存在重电子，轻政务的现象：一是把电子政务仅仅当作政府部门政务的计算机化，不重视软件的开发和政府业务流程的整合，而是用计算机系统去模仿传统的手工政务处理模式;二是简单地把电子政务等同于政府上网，以为把政府一些政策、法规、条例搬上网络就万事大吉，注重信息手段而忽视政府业务流程的改进。

将政府职能计算机化和简单的政府上网，使得电子政务进一步固化了现行的管理模式和政府业务流程，不利于政府职能创新和政府工作流程的优化，极大地降低了电子政务的效率，不利于政府效率的提高。

与电子政务相适应的组织形式与现有政府组织结构的矛盾。根据现行的政府组织法，如《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等的规定，政府组织结构是条块分割的二维模式，是纵向层级制和横向职能制的矩阵结构。与这种条块管理体制相对应，我国的电子政务也是依照两条路径展开的，一条是以各级政府为主的政府上网工程及政府门户网站建设即横向部门的网站;另一条是以“金”字工程为主体的纵向业务应用系统建设。然而，电子政务需要纵向和横向相互联系的政府组织结构，由于在现行的政府组织法中，未对本级政府与实行垂直管理的同级行政管理部门之间的协作关系作出明确规定，因而政府门户网站相互独立，难以发挥崭新的电子政务工作形式的优势，各级政府的门户网站不易整合，也难以发挥其综合性政府网站的作用，还阻碍了政府行政服务中心将“一站式”服务变为“一门式”服务。

信息资源孤岛现象与信息资源开发利用的矛盾。在现行的行政法律下，由于行政体制的原因和部门既得利益的驱使，造成信息资源的部门控制，条块分割，有些组织机构由于保守或者是竞争等方面的原因，常常把本部门拥有的信息资源看成是自己的私有财产而不大愿意对外公开，形成了信息孤岛。

而且不同部门的多头管理也形成了数据库的重复建设、重复投资和信息缺乏权威性。每个部门的数据库都不是完备和权威的，这给数据库建设设置了很大的障碍，同时由于数据难以共享也阻碍了数据资源的应用。

政府信息公开与保护公民隐私权的矛盾。我国现有行政法律中没有政府信息公开的相关规定，不适应电子政务发展和政务公开的要求。我国在没有制定政府信息公开法时，早在年就通过了《中华人民共和国保守国家秘密法》，对于保密范围、泄密责任等作出了较为系统的规定。该法特别确立的“凡不宣布公开的事项皆推定为保密”的原则，与电子政务的行政公开的要求无疑有着较大的矛盾。

在发展电子政务的过程中，政府既要保障公民的知情权，又要保护公民的隐私权。这是电子政务中隐私权保护的特有的问题。我国目前还缺乏在电子政务中保护公民隐私权的法律。

电子政务重复建设浪费严重，利用率不高。在现行的行政法和财政预算法下，由于各部门和各地方政府电子政务建设都必须先立项后有资金，各部门和各级地方政府纷纷立项以争取财政资金，因而，电子政务重复建设浪费严重。在建设和整合统一的电子政务网络平台方面，重复建设屡禁不止。许多地方政府将注意力放在重新组建一个在物理环境统一的网络系统上。有些地方的规划和方案，从挖沟埋光缆到采用最新型、最高性能的网络设备，仅网络规划资金就高达数亿元。许多部门是有路，有车，就是没货。年年花钱更新硬件和软件，但利用率很低，造成极大的浪费。

电子政务缺乏标准，电子政务平台不能互联互通，信息不能实现共享。由于缺乏电子政务标准的立法，电子政务平台建设各自为政，标准不统一，没有互联互通，信息不能实现共享，跨部门业务协同性差，安全可靠性差。许多政府部门的电子政务实际上是穿新鞋走老路，不仅对改进政府管理方式、提高政府行政效率无益，反而加大了行政成本，加剧了部门之间的分割和扯皮。

现有的行政法律体系滞后于电子政务发展的需要。相对于传统政府，电子政务建设的最大特色就在于它的虚拟性，即行政作业的无纸化、信息传输的网络化、行政法律关系的虚拟化等特点。这些特点与现有的行政程序法之间存在很多矛盾。其原因在于行政法对行政机关的意思表示载体、确定责任人的方式、纠纷证据的提交防止不良信息的入侵和污染;阻止网上“黑客”和计算机犯罪;预防网络病毒的发生;防止网上机要信息的扩散;防止信息间谍的潜入;解决网络装备过分依赖国外产品的问题;信息战争的风险。

加强与电子政务相关的行政法律建设的原则为了促进我国电子政务的健康发展，我们需要大力加强与电子政务相适应的行政法律建设。根据我国行政体制和电子政务建设的现实情况，借鉴其他国家的相关经验，我国与电子政务相关的行政法律建设必须遵循以下原则。

基础先行。在电子政务的立法方面，首先并不是就开展电子政务本身进行立法，而是就开展电子政务所必需的一些外部条件和环境，包括硬件和软件环境，进行立法，从而为电子政务的健康发展打下基础，做好准备。在出台了一些基础性的法律法规之后，再制定和实施全面推进电子政务的纲领性法律法规。

需求引导。随着电子政务技术问题的基本解决，加快发展电子政务需要加快立法。为了适应电子政务发展的迫切需要，关于电子政务的法律法规应该在短时间内高密度地立法。

同时，注意电子政务建设的阶段性和电子政务法律建设阶段性相协调的问题。与我国目前电子政务建设尚处于较低阶段的现实相适应，我国电子政务立法应当着重解决政府部门信息的收集、管理、共享与公开的问题，关于电子政务实施的技术标准、安全保障等制度也需要尽早出台相关规定。

软硬兼顾。发展电子政务既需要政府部门改变业务流程、管理方式、公共服务模式，也需要投入巨额资金进行硬件建设，即包括软的和硬的两个方面。在电子政务发展的立法中，要软硬兼顾：一方面推进政府结构、政府部门管理方式、公共服务手段的改变，规范软件建设;另一方面，为更好地实现政府部门之间的互联互通，节约电子政务建设的成本，减少公共资金的浪费，出台相关法律法规对政府部门的硬件建设进行规范。

衔接配套。我国目前的电子政务立法模式属于分散模式，有关电子政务的法律规范分布在计算机法、电信法、互联网法、信息法、电子签名法、计算机软件保护法等法律规范之中。

分散模式的主要缺陷是没有统一的原则和标准，规范与规范之间相互冲突现象严重，电子政务的特性不能突出，实施效果差。

为了消除分散模式的弊端，我国今后电子政务立法应当选择统一立法和单行立法相结合模式，制定统一的《电子政务法》，在内容上可以考虑包含电子政务组织法、电子行政行为法、电子政务监督法等相关内容。与此同时，应当加大配套单行法的制定和修改力度。

层次分明。从公共管理理论上说，凡是用来规制政府部门行为的法律规范，出于对自然公正的考虑，政府部门自身是无权制定的，否则政府将既是该法的立法者又是该法的执行者，政府的这种双重角色将会对公民权利造成极大的影响。然而，考虑到立法经验不足、立法的滞后性和客观条件的限制，绝对地强调必须由立法机关进行电子政务立法又是不现实的。

因此，我国全国人大及其常委会可以将某些本应由其制定的法律授权给国务院或者国务院所属部门先行制定行政法规、部门规章，等到时机成熟时再通过立法程序上升为法律。

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