电子政务的管理应用及政府管理变革

【电子政务】电子政务的管理应用及政府管理变革

自20 世纪90 年代以来， 重视公共治理模式的变革，已成为一种引人瞩目的全球性趋势。传统公共行政的权力运行方向是自上而下的， 它运用政府的政治权威，通过发号施令，制定和实施政策，对公共事务实行单一向度的管理。与此不同，电子政务视角下的政府管理则是一个上下互动的管理过程， 它强调顾客导向和结果导向，主张以多元的、民主的、协作的行政模式管理公共事务。政府治理的实质是建立在市场原则、公共利益和合法性认同基础上的合作。而电子政务在公共管理领域的发展则把治理从思维层次上的概念向实践上的操作提供了可能。体现在:

第一， 电子政务在公共领域的逐步推广使得越来越多的公民参与公共事务。2007 年7 月，中国互联网络信息中心(CNNIC)发布的《第20 次中国互联网发展状况统计报告》显示，到2007 年6 月30 日，我国网民总数达到1.62 亿人， 互联网普及率达到12.3%。 该报告还分析指出我国互联网的信息和沟通功能已被普遍使用。而早先由中国社科院哲学研究所郭良副研究员主持的《2003 年中国12 个城市互联网使用状况及影响调查报告》的调查也表明：71.8%的网民和69.1%的非网民非常赞成或比较赞成“通过互联网， 可以有更多的机会表达观点”;60.8%的网民和61.5%的非网民都非常赞成或比较赞成“通过互联网， 可能有机会评论政府的工作”;72.3%的网民和73.3%的非网民都非常赞成或比较赞成“通过互联网，政府官员可能更多地了解群众的看法”。上述数据表明，超过半数的公民均具有比较强烈的公共参与愿望。从这个意义上讲，基于网络技术的电子政务平台是一种协调机制， 重视和利用好这个机制，对集中民智民力，构建和谐社会具有重要意义。

第二， 政府部门以及非政府部门在电子政务应用亦不断成熟。电子政务的快速发展就是政府部门对网络技术的回应而产生的， 基于网络技术的电子政务有效改变科层制的行政流程， 缩减政府的层次和规模，提高政府部门的透明度，改变科层制的工作方式、办事方法以及决策程序、服务形态。如美国总统选举通过电视或网络展开竞选，有政治专家认为，通过基于网络技术的互联网进行大选投票， 美国大选的投票率将由现在的50%—55%上升到65%—75%。正如信息学专家曼纽尔.卡斯特所言：我们正在目睹一个完全由市场、网络、个人和战略组织所构成的世界的来临

第三， 公共政策在更多的电子空间获得了合法性的讨论。公共治理者认为，单纯依靠政府部门去行使公共领域中所有公共事务管理的模式是行不通的。“今天，国家、非政府以及地方政府都在与成千上万的公民、其他的公共机构、私人以及非营利组织一道从事治理” [4]因此，公共政策的产生是由多元行为主体(个人、商业组织、政党组织、利益集团)通过对话、协商、妥协共同参与合作最终达成平衡和整合而成的， 在网络空间里传统的统治控制将让位于互动和合作。作为公共领域的网络空间已经使得公民有可能获得越来越多的机会接触政策过程， 公民找到了参与民主政治的合法性身份。哈贝马斯认为： “公共领域的发展可以促进社会整合和群体认同，寻求社会生活的意义和价值;其次，为国家和政治子系统奠定合法性基础， 参与公共领域的过程就是认可政治秩序的过程。”

在电子政务的分析框架里， 网络核心技术的转变以及其对网络公民影响， 为政府管理价值的实现和将理念转化为一种现实的实践行动， 提供了技术支持， 有可能引起一场政府管理根本性和技术性的变革。这些变革有可能体现在以下的方面：

第一，政府运行机制的转换。从世界各国的经验来看， 建立电子政务始终与转变政府的运行机制紧密相联， 电子政务的逐步完善和建立过程也是政府运行机制转变的过程。电子政务的形成与发展将使传统政府的运行机制和组织结构模式发生质的改变，从而积极地影响组织的行为。传统政府的组织结构模式是政府自上而下地统一划分管理层次和管理幅度，政府内部有一个“金字塔”式的部门结构，上级政府垄断信息， 而下级政府和公众至多只能掌握有限的局部信息。电子政务充分运用了现代信息和通信技术，打破了传统政府的组织界限，在网上构建了一种新型的信息传播模式， 从而形成了一种完全开放的矩阵式的组织结构。电子政务将使集权式的管理体系过渡到交互式、网络化的扁平管理体系，改过去单一的信息传递渠道为全方位、多层次、多形式、多途径跨越时空的传输渠道， 政府管理上层与下层在信息获得的范围数量、时差上的区别在不断缩小。

信息传递渠道上除由上到下的垂直渠道外， 还有同一层级的各个管理机构和人员之间的横向渠道，不仅管理高层可及时获得全局性信息。而且处于不同层次， 不同部门管理岗位上的工作人员也能及时获得全局信息。政府组织不再是注重硬性管理按照科层官僚制原则构成“管理机器”，而是按系统整体原则建构的、有限刚性和有限柔性相济的、能对生态环境及时做出反应的有机体， 它是一种灵敏快速的决策系统和高效能、高质量的政府管理系统。电子政务所具有的这种发散式的网络传播途径， 使中央政府的政令能够畅通无阻地抵达权力底层;反之，基层的反馈也能迅速地向上传递，同级政府、部门之间不再被地理边界或大门围墙所阻隔， 传统垂直的组织层级信息传递功能被网络所替代。随着电子政务的建立和完善，政府通过网上与公众进行互动沟通，听取公众的意见与心声，不断地调整政府的行为，将促进政府行政的公开化、民主化、效率化。

第二，政府职能由管理型向服务型转变。政府职能是行政系统在社会经济中所承担的职责， 转变与更新政府职能是行政系统适应环境变化的基本方式。面对以信息技术为载体、以市场化为动力的全球化浪潮的冲击和以知识创新为内核、以产业信息化为重要特征的知识经济的挑战， 电子政务的创建与推动， 为政府职能由管理型向服务型的转变提供了重要的物质设备与技术支持，但更重要的是，它使管理型政府转变为服务型政府成为必然。电子政务的特质就在于它是互动式服务型， 即透过电子媒体创新政府的管理和服务。电子政务希望达成这样一种理想的服务形态: 公民没有走进政府机关即可获取丰富的信息，公民只需在单一机关办事，任何问题皆可随问随答，所办事情立等可取;公民无需进入政府机关，即可经过电脑连续申办。换言之，电子政务要求政府创新其服务的方式，使政府服务更为快捷、更为方便、更为畅通、更为直接、更为公平，具有更高的附加值。电子政务可以使公众不用双腿，而用鼠标通过访问政府站点来完成， 充分享受服务的高效性与统一性，节省了时间。维护了自尊，也维护了政府形象。综上所述政府能够通过电子政务宣传政策，扩大服务职能， 提高办事效率， 遏制进而消除官僚主义， 从而使政府更好地完成投资于基本的社会服务和基础设施的任务，更好地服务于社会。

第三，提高政府的管理绩效。一个政府的信息化水平和信息处理能力的高低是衡量这个政府综合实力，特别是工作效率的重要尺度。电子政务的建立，将克服各种物流阻碍和组织阻碍， 杜绝传统组织形态和物质构成中强调分工所造成的部门分割和官僚主义。信息是决策的基础，也是沟通各部门的纽带，是协调、管理、监督和控制的依据。[8]网络化的办公技术和手段，为政府管理提供了方便、快捷的信息处理工具，使政府面对纷繁复杂的知识和信息，能够快速灵活地做出反应，有效地驾驭信息，从而提高了政府利用信息的效率。网上视频会议、公文快速传递等，都可以提高决策效率、会议效率和公文效率，可以减少领导者的事务性活动，把领导从“文山会海”中解放出来，从繁杂的事务性活动中解脱出来，使其把精力集中到深入调查研究和处理重大问题上来。

第四，节约行政成本，行政成本是政府组织在为社会提供公共服务， 生产公共产品的活动过程中投入的人力、财力和物力资源。在政府生产成本结构中，人力成本和管理成本的比重最高，物力成本也是一个基本要素。电子政务的建立将使公务人员数量明显减少，管理运作中间环节极大压缩，物质配送与使用最为有效合理，并做到尽可能节约必要成本、有效成本，最大限度地减少超量成本和无效成本。现实生活中，当政府逐渐建成电子政务时，它向民众提供服务的方式， 正越来越类似于银行通过柜员机向顾客提供服务的方式转变， 政府雇员可以通过计算机提交申请、旅行和费用报销及其他个人信息。大大降低了传统管理的必要成本， 而且大大减少了出错的机率，提高了行政服务的速度。

第五，促进民主政治的发展。公民参政议政是宪法赋予公民的权力，也是每个公民的责任。随着经济的发展和社会的进步， 公民在文化素质不断提高的同时.民主意识也在逐渐增强，他们有意愿和能力参与国家管理和社会活动，参与的范围也由窄渐宽。从公民的角度看，参政议政的内容表现为知情、参与、监督等权利。而电子政务恰恰迎合了民主政治发展的这一需求， 为公民行使民主权利和参政议政开辟了一条有效的途径。公民有更多的机会、更方便的方式了解政府在做什么，怎么做，与政府沟通。反映他们的心声，提升政府的决策理性，提高政府决策的质量，实现对政府更加有效的监督