中国域名制度产生与发展的回顾和反思

【域名制度】中国域名制度产生与发展的回顾和反思

域名(Domain Name)是互联网时代出现的一个名词，他最先是一个技术用语，指网络设备和主机在互联网中的字符型地址标识。这种字符型的地址标识，把作为互联网寻址基础的IP地址(Internet Protocol Address，如66.218.71.80)转换(或称作翻译)为与人们的语言习惯一致的名称(如yahoo.com，即上述66.218.71.80对应的域名)，大大方便了人们对互联网的运用。本文将集中回顾中国域名制度的产生和发展历程，并讨论一些值得总结的经验和需要反思的问题。

一、中国域名制度的产生阶段

(一)互联网和域名在中国的出现

中国“触网”，始于1986年。那一年，一个名为“中国学术网络”(Chinese Academic Network)的国际联网项目在中国正式启动。1987年，该项目在北京计算机应用技术研究所内正式建成我国第一个国际互联网电子邮件节点，并于1987年9月20日22点55分向全世界发出了中国第一封电子邮件：“Across the Great Wall we can reach every corner in the world(越过长城，走向世界)”。

1990年11月，中国兵器工业计算机应用研究所的钱天白先生代表中国正式在国际互联网络域名分配管理中心(SRI-NIC，其有关职责目前已经转移到ICANN——Internet Corporation for Assigned Names and Numbers国际互联网名址分配公司)注册登记了我国的顶级域名.CN，并建立了我国第一台CN域名服务器，从此中国有了自己的网上标识，中国的网络有了自己的身份标识。由于当时我国尚未实现与国际互联网的全功能联接，我国CN顶级域名服务器暂时建在了德国卡尔斯鲁厄(KARLSRUHE)大学。那时，.CN下一共只有两个域名，一个是钱天白教授注册的中国学术网"CANET.CN"，另一个是赵小凡研究员注册的中国研究网(Chinese Research Network，简称CRN)"CRNET.CN"。[1]

1994年4月20日，我国通过64K国际专线正式接入互联网，实现了与国际互联网的全功能连接后。1994年5月21日，在钱天白先生和德国卡尔斯鲁厄大学的协助下，中国科学院计算机网络信息中心完成了中国国家顶级域名.CN服务器的设置，改变了中国的.CN顶级域名服务器一直放在国外的历史，由钱天白、钱华林分别担任我国CN域名的管理联络员和技术联络员。随后，中科院计算机网络信息中心开始为我国互联网用户提供.CN下域名的注册和解析服务，并通过在互联网络上设立WWW服务器、Gopher服务器、FTP服务器。Whois服务器、 News服务器、 Mail服务器等多种网络服务器，为中国互联网络用户提供目录数据库服务和信息服务。此时的中科院计算机网络信息中心，成为我国实际上的域名注册管理机构——在政府对互联网络还没有出台任何正式的管理制度的背景下，一批网络界专家学者组成的域名管理专家组以民间协商的方式，对域名制度进行着最早的探索。[2]

此时的中国域名体系，是由顶级域名CN下设立由两个字母组成的二级类别域名或二级行政区域名加上用户注册的三级域名组成的(如xxx.co.cn、xxx.go.cn或者xxx.ha.cn)。二级类别域名有CO.CN(商业机构)、GO.CN(政府机构)、OR.CN(非营利性组织)和钱天白教授早先注册的CANET.CN(学术组织);二级行政区域名按照省级行政区为单位设置，每个行政区一个，如BJ.CN(北京)、EB.CN(河北)、EN.CN(河南)、HA.CN(海南)、YN.CN(云南)等，用户只允许注册三级域名。

(二)《域名管理暂行办法》的出台和域名注册管理机构CNNIC的建立

互联网的发展速度总是比人们想象的还要快。在连入国际互联网之后，我国的互联网立刻呈现出加速发展的趋势，中国科学技术网(CERNET)、中国公用计算机互联网(CHINANET)、中国教育和科研计算机网(CERNET)、中国金桥信息网(CHINAGBN)先后建成，域名注册数量也迅速增加。1995年，国内互联网开始由清华、北大和中国科学院走向社会。互联网向社会蔓延，在推动教育、科技、经济信息交流的同时，也出现了一些问题，如：黄色、暴力、窃密、反宣传、敌视的信息等等，这些信息在社会流传，引起了社会各界特别是安全部门的不安。[3]要将互联网引向健康、正确的发展轨道，单凭技术专家们的管理已经不够了。因此，国务院于1996年1月成立了信息化工作领导小组及其办公室(以下简称国务院信息办)，时任副总理的邹家华同志为小组组长。并开始探索我国域名体系和域名管理的办法。1996年底，在参考国际通行模式的基础上，建立“中国互联网络信息中心”(China Internet Network Information Center，简称CNNIC)被提上了议事日程。

1997年1月14日，国务院信息办发布了组建中国互联网络信息中心(CNNIC)专家组成员名单，任命胡启恒院士任CNNIC专家组组长，钱天白任副组长。专家组的主要职责是：研究提出中国互联网络域名设置方案;研究提出中国互联网络域名注册管理办法;研究提出中国互联网络地址申请管理办法;提出中国互联网络信息中心(CNNIC)的实施方案建议;对中国互联网络信息中心(CNNIC)的运行和管理进行评定。当年4月18日至21日，国务院在深圳召开全国信息化工作会议。会议通过了"国家信息化95规划和2000年远景目标"，将中国互联网列入国家信息基础设施建设，并正式提出建立国家互联网信息中心。

1997年5月30日，国务院信息办发布《中国互联网络域名注册暂行管理办法》(以下简称《暂行办法》)，确立了我国域名的体系和管理体制。同时，宣布成立CNNIC工作委员会，并正式授权中科院组建和管理中国互联网络信息中心(CNNIC)，行使国家互联网信息中心的职责。6月3日，中国科学院在中国科学院计算机网络信息中心正式组建了中国互联网络信息中心(CNNIC)。[4]

《暂行办法》的颁布和CNNIC的成立，使CN域名的管理向着有法可依、有序管理的方向健康发展，标志着我国互联网络的发展、运行和服务进入了不断完善和规范的发展轨道，是我国互联网络发展中的一件大事。[5]根据《暂行办法》的规定，国务院信息办是中国互联网络域名系统的管理机构，“授权和领导”CNNIC具体管理和运行.CN下的域名，这意味着我国域名的管理体制从最初的完全由技术专家民间协商的形态，转变为国家行政部门管理为主导，专家组建议为补充的形态。

《暂行办法》参考国际通行做法，把原来由两个字母组成的二级类别域名改为三个字母——即CO.CN、GO.CN、OR.CN分别改为：COM.CN、GOV.CN、ORG.CN，停止使用CANET.CN域名，原在CANET.CN下注册的三级域名，用户可自行选择二级域名进行注册。二级行政区域名仍保持两个字母组合，但对部分组合做出适当调整——EB.CN(河北)、EN.CN(河南)、HA.CN(海南)分别改为HE.CN(河北)、HA.CN(河南)、HI.CN(海南)。同时，《暂行办法》承续了原先中科院计算机网络信息中心确立的网络用户只能注册三级域名的规定，并强调域名申请人必须是“依法登记并且能够独立承担民事责任的组织”(《暂行办法》第六条)，禁止自然人申请注册.CN下的域名。

《暂行办法》的颁布，为我国域名注册的规范化运作做出了贡献。但这个办法从其颁布的时候开始，就不断受到知识产权界的学者和有关专业人士的质疑和批评。[6]批评主要集中在三个方面：一是《暂行办法》的法律效力问题，由于《暂行办法》在行政法学上只能被当作“其它规范性文件”，或者最多是“部门规章”，所以在遇到域名纠纷的诉讼时，人民法院法官的态度是不予适用的[7];二是学界普遍认为《暂行办法》对注册主体的限制性规定过于严格，不准许中国自然人和外国人注册使用.CN域名;三是暂行办法对域名争端解决的机制并没有一个明确的规定。

(三)域名争端解决的早期司法实践

根据有关资料，在1995年年中中国公用计算机互联网(CHINANET)开通后仅仅半年时间，“域名抢注”一词就在中国出现了。到1996 年，我国已有600多个著名企业的名称和/或商标在互联网上的域名被抢注，其中包括长虹、全聚德、荣宝斋、健力宝、五粮液、红塔山等。[8]实际上，《暂行办法》之所以禁止自然人注册域名，而且要求所有域名申请人必须保证“主域名服务器在中国境内运行，并对其域名提供连续服务”[9],就是在防止域名争端上做出的一种努力。但是，域名的争端并没有因为这些限制而销声匿迹。从1997年的“KELON.COM.CN”案起，我国北京、上海等地的人民法院，陆续受理了一些因域名争端而引发的诉讼。除“KELON”案以外，比较著名的案件有“PDA.COM.CN”案、“IKEA.COM.CN”案、 “DUPONT.COM.CN”案、 “TIDE.COM.CN”案、“SAFEGUARD.COM.CN”案、“VIAGRA.COM.CN”案等。

这些域名争议案件有两个方面的特点：首先，案件主要发生在北京、上海等经济发达的地区。这主要是由于互联网在我国不同地区的发展程度不平衡而造成的。随着互联网的进一步发展，其他一些地方也将逐渐出现域名纠纷以及因此而产生的诉讼。其次，许多案件涉及跨国公司。在上述七起较著名的域名纠纷案件中，有五起的当事人一方为国外著名的跨国企业。这有两方面的原因，一是这些案件所涉及的域名大都是在.CN下注册的域名，而被告又大多是中国企业和组织，根据原告就被告和/或侵权行为地法院管辖的一般诉讼原则，跨国企业要在中国进行有关诉讼;二是我国的许多企业对网络域名并不在意，所以即使被抢注也没有要通过诉讼方式解决的意向，相对而言，国外的一些大型跨国公司十分重视自己的域名在中国这个广阔市场的作用，故而相对更倾向于将域名纠纷诉至法院。

在我国法律对域名纠纷没有具体规范的情况下，法官们借鉴国外的有关司法经验，创造性地利用既有的法律规定和原则解决域名冲突，为我国域名争议的司法解决做了开创性的工作，在司法实践中逐步积累了一些经验。为了统一域名纠纷审判的标准，北京市高级人民法院于2000年8月印发了《关于审理因域名注册、使用而引起的知识产权民事纠纷案件的若干指导意见》，对案件的受理、管辖、案由、法律适用和法律责任等作了规范。《意见》确认了域名除技术性外还具有标识性的功能，规定由中级人民法院作为域名纠纷案件的一审法院。尤为重要的是，该《意见》确定了恶意注册域名的认定标准：(1)注册的域名与权利人享有的标识相同或足以导致误认地相似;(2)域名持有人对该域名标记不享有任何其他在先的权利;(3)对该域名的注册和使用具有恶意，具体是指：域名持有人提出向权利人出售、出租或以其他方式有偿转让域名;或者为营利目的，以故意混淆域名与权利人商标、商号的方式引诱网络用户进入其网页或其他在线服务;或者专为阻止他人将商标、商号用于域名而注册;或者为损害他人的商誉而注册域名等。

(四)小结和反思

和域名的发源地美国的情形一样，[10]中国域名体制一开始是在技术专家们的手中形成的。然后，随着域名的应用领域从大学和研究机构走向整个社会，域名纠纷、域名注册等问题便逐渐超出了技术专家们可以控制的范围。在这种情况下，国家行政机构、司法机构先后参与到域名体制的探索和变革中来，并逐渐成为主要的力量。

我国行政机关在域名体制的建设的开始阶段，采用了颇有传统的“领导小组”作为应对互联网和域名中产生的问题的机构[11]。这种“领导小组”能够较为有效地整合与所“领导”的事业有关的各个部门的力量，提高行政效率，对于阶段性的、突发性的或者确实需要众多部门长期配合的事业而言，有不少优点。但是，其不稳定性和过强的行政强制性使域名体制一开始就走上了相对封闭的“管制”道路。这种“管制”特性被集中表现《暂行办法》中，它严格限制域名注册人的资格，详细规定域名注册的实质和程序要件，禁止域名转让。笔者认为，这一点是在我们回顾我国域名制度产生阶段的经验时最需要反思的地方：大禹治水之所以能成功，就在于他采用了疏导的方式——面对网络时代，我们当然也不能因噎废食。

比起域名行政管理体制的建立，中国司法系统与域名的接触则从一开始就走了一条相对合理的道路。法官们从解决个案入手，逐渐了解了域名纠纷问题实质，并在解决案件的过程中摸索出了一些规律。此外，法院系统在域名诉讼中确认了驰名商标的司法认定权，这实际上是将驰名商标的认定从不切实际的“法律问题”理论回归到“事实问题”理论的基调上，纠正了过去立法中的误区。换一个角度看，可以说是域名纠纷的出现，为中国驰名商标走上司法个案认定的道路提供了机会。

二、中国域名制度的发展阶段

(一)域名司法解释的出台

到2001年初，我国各地法院受理的域名纠纷案件已达40多起[12]。在短时期内国家立法还来不及规范和调整该类纠纷的情况下，最高人民法院根据各地审理域名纠纷的经验，开始着手研究制订有关域名纠纷案件的司法解释。在经过多次讨论后，2001年6月，《最高人民法院关于审理涉及计算机网络域名民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》)终于出台。为了完整整理中国域名制度发展的脉络，这里对《解释》中的几个问题作一简要说明：

1、关于域名的性质问题

域名究竟是不是一种知识产权，或者说究竟有没有“域名权”这种权利理论界至今都有很大的争论。主要有三种意见：(1)认为域名是一种知识产权[13];(2)认为域名是一种“民事利益”[14]、“民事权益”[15]或者“商誉”[16]，在未来“可能成为一种全新的、专门类别的知识产权”[17];(3)认为域名不具有权利特征，“除非获得商标权，否则只能是网络地址代码，不可能，也没有必要给予其任何独立的知识产权权利”[18]。在这种情况下，《解释》没有直接表明司法机构的官方意见，只是在“案由的确定”的问题上说：“根据双方当事人争议法律关系的性质确定，并在其前冠以计算机网络域名。”在尚不能对域名的性质作出定论的情况下，谨慎对待这个问题，是《解释》明智的选择，在《解释》草稿中就是如此规定的。[19]

2、关于构成侵权或者不正当竞争的条件

在域名本身是否能够单独构成权利还莫衷一是的时候，解决域名纠纷问题实质上就演变为解决域名是否侵犯了他人权利的问题。这不单是在中国，也是许多国家所循的思路[20]。所以《解释》第四条具体列出了构成侵权或者不正当竞争的四个条件：一是原告享有合法有效的民事权益;二是被告域名或其主要部分构成对原告驰名商标的复制、模仿、翻译或音译;或者与原告的注册商标、域名等相同或者近似，足以造成相关公众的误认;三是被告对域名不享有权益，或者无注册、使用的正当理由;四是被告的注册、使用行为具有恶意。

关于“恶意”，《解释》专门进行了解释，而且这里的解释显然参考了国际域名争端解决的成果——统一域名争端解决政策(UDRP)。它包括五种情况，其中的任何一种情况均构成恶意：(1)为商业目的将他人驰名商标注册为域名;(2)为商业目的注册、使用与原告的注册商标、域名等相同或近似的域名，故意造成与原告提供的产品、服务或者原告网站的混淆，误导网络用户访问其网站或其他在线站点;(3)曾要约高价出售、出租或者以其他方式转让该域名获取不正当利益;(4)注册域名后自己并不使用也未准备使用，而有意阻止权利人注册该域名(5)具有其他恶意情形。这些标准直接与全球性规则相一致，说明我国的域名规制水平的确有了迅速的发展。

3、关于驰名商标的认定

《解释》十分明确地肯定了各个法院在域名纠纷案件中认定驰名商标的做法：“根据当事人的请求以及案件的具体情况，可以对涉及的注册商标是否驰名依法作出认定。”应当注意：《解释》和草稿之间却仍然存在很大的差异：[21]草稿明确了在认定驰名商标时应该考虑的六方面因素，这六方面因素是参考《WIPO保护驰名商标联合建议》的结果[22]。但在最终的《解释》中，这六个因素并没有被列出。具体的原因究竟是什么笔者不敢妄加猜测。但笔者认为，将认定驰名商标应该考虑的因素列举出来，是有利于人民法院审理案件的。前面提到的“TIDE”、“SAFEGUARD”、“VIAGRA”等案件中，系争域名所对应的商标是否为驰名商标问题都是案件的焦点。所以笔者认为对认定驰名商标作出解释，用以统一指导司法实践是十分有必要的。

(二)域名管理办法的修订

在法院系统不断对涉及域名问题的纠纷进行探索的同时，CNNIC也在为完善域名注册体系进行着探索。其中最重要的，就是对《暂行办法》的修订。从1999年底开始，CNNIC就已经开始了域名注册管理办法和实施细则的修订调研工作，2000年1月，CNNIC工作委员会会议正式建议信息产业部修订《中国互联网络域名注册暂行管理办法》。经过一系列的调研、论证和研讨，2000年7月6日，CNNIC工作委员会原则通过了《中国互联网络域名注册暂行管理办法》修改建议稿，并上报信息产业部修改批准。2002年3月14日，信息产业部召开第9次部务会议，审议通过新的《中国互联网络域名管理办法》，2002年8月1日，信息产业部吴基传部长签署第24号部令，发布《中国互联网络域名管理办法》(以下简称《管理办法》)。[23]

《管理办法》确立了我国以政府主导为特色的域名管理机制。按照原《暂行办法》的规定，我国的域名管理机构是国务院信息办。根据国务院信息办的文件，CNNIC在业务上接受国务院信息办的领导，在行政上接受中国科学院领导。[24]国务院信息办属于行政序列，中国科学院也是一个半官方的机构，这就使得中国的域名的管理事实上走了政府主导的形式——尽管CNNIC专家委员会主要是由相关学者组成的，但它只起到一个“协助”信息办管理域名的作用。1998年国家机构改革以后，作为《暂行办法》中的域名管理机构的国务院信息办被撤消，暂行办法也就明显不适应要求了。《管理办法》第五条规定：“信息产业部负责中国互联网络域名的管理工作。”

在域名管理的体制上，世界各国大都采用民间管理的形式。在域名的发源地美国，域名的管理权一开始也是直接掌握在政府手中的。20世纪60年代至80年代，域名系统的主要发明者波斯特博士(Dr. Postel)一直是作为美国国防部高级研究计划署的雇员管理着当时的国际互联网数码分配当局(Internet Assigned Numbers Authority, IANA)，但这种由单个人说了算了的行政管理体制天生存在的不稳定性逐渐被人们所诟病。[25]1992年12月31日，美国国家科学基金会(NSF，属于美国政府)与网络方案公司(Network Solutions Inc., NSI)达成合作协议，确立了由NSI负责国际互联网域名协调和维护的机制。随着网络的的不断发展，各国对NSI通过合同关系与NSF签订协议来管理域名系统的方式仍十分忌惮(这种方式在本质上仍然是美国政府管理域名系统，只不过是通过合同授权给NSI而已)，害怕美国借此操纵互联网，因而建立“正式而稳固的管理结构”成为许多“把自己的未来紧系于互联网”的利益集团共同的呼声[26]。经过数年的探索，在美国、欧盟等政府以及世界知识产权组织等国际组织的共同努力下，一个独立于政府的、民间的国际顶级域名管理机构终于在1998年11月建立，这就是国际互联网名址分配公司(ICANN)。ICANN是一个非盈利性的组织，由一个纯粹民间性质的委员会管理，各国政府的代表是不能进入这个委员会的，各国政府和政府间国际组织只能作为互联网用户和没有投票权的建议者存在[27]。ICANN与NSI不同，它只负责域名根服务器的管理，不直接进行域名注册服务(这可以保证它的非盈利性和独立性)，域名注册服务则由ICANN授权给NSI等几家商业机构完成。

我国的《管理办法》中，根据我国的国情，采用了信息产业部和“域名注册管理机构”双重管理的模式。尽管《管理办法》对“域名注册管理机构”(即CNNIC)究竟是否属于民间组织性质没有明确界定，但从字里行间我们可以体会到：中国的“域名注册管理机构”应该是属于民间性质的机构——首先，管理办法在列举信息产业部管理域名的职责时，有这样的规定：“管理在中华人民共和国境内设置并运行域名根服务器的域名根服务器运行机构。”这说明CNNIC只是一个被管理的对象。其次，《管理办法》第八条说：“域名注册管理机构和各级域名持有者根据本办法及相关规定的要求，负责其下一级域名的注册管理及服务。”把CNNIC和域名持有者放在一起表述，也体现了CNNIC的非政府性。

《管理办法》不但事实上承认了CNNIC的非政府性，而且依照国际惯例将域名注册的职能从CNNIC划分出去，由商业机构运作——CNNIC的职责仅限于四个方面：(1)运行、维护和管理相应顶级域名服务器和数据库，保证域名系统安全可靠地运行;(2)根据本办法制定域名注册相关规定;(3)按照非歧视性原则选择域名注册服务机构;(4)对域名注册服务机构的域名注册服务进行监督管理。[28]

除了理清CNNIC的性质和职责外，《管理办法》的另两个重要进步在于允许域名的自由转让和开放个人注册域名。原《暂行办法》之所以禁止域名的转让和个人注册域名，目的在于遏止域名抢注，但事实证明域名抢注并未因此而销声匿迹，域名抢注也无法仅仅通过限制转让和注册来解决。域名作为一种标识，本身具有一定的商业价值，一个创意独特的域名甚至还凝结着注册人的智力劳动成果，允许域名转让本是理所应当的。至于个人可以和企业一样自由地注册域名，则更是市场经济主体平等的基本要求。

(三)域名争端解决机制的建立

作为互联网的产物，域名具有注册效率高、使用成本低的的特点。但是，一旦域名争议出现，通过传统的司法解决方式往往效率非常低，诉讼成本也十分高。自然的，人们想到了利用互联网本身来解决域名争议问题。早在NSI管理国际顶级域名的1995年，NSI就为域名纠纷设置过一个解决规则;英国的.UK域名注册管理者NOMINET也在1997年出台了自己的域名纠纷解决机制。[29]ICANN建立后，在世界知识产权组织的建议下，[30]建立了一套迄今仍十分有效的域名纠纷解决机制——《统一域名争议解决政策》(Uniform Domain Name Dispute Resolution Policy，简称UDRP)。[31]

在中国，CNNIC在着手修订《暂行办法》的同时，也开始考虑争端解决机制的问题。2000年4月，CNNIC委托中国社科院知识产权中心开展有关建立中国域名争议解决机制的论证工作，此后的一年时间里，CNNIC共组织了五次专家讨论会，向最高人民法院、国家知识产权局等多家单位征集了意见，并且在2000年7月公布了《中国互联网络域名争议解决办法(讨论稿)》，在互联网上公开征集意见。为了检验域名争议办法的效果，CNNIC于2000年11月首先发布了《中文域名争议解决办法(试行)》，并委托中国国际贸易仲裁委员成立中文域名争议解决机构，负责受理并解决中文域名争议投诉。再经过半年多的细致准备后，2002年8月1日，和《管理办法》同步，CNNIC发布了《中国互联网络信息中心域名争议解决办法》(以下简称《争议解决办法》)。

客观地说，中国域名争议解决机制的主要内容基本上是UDRP的翻版。首先，和UDRP一样，它是一种司法、仲裁之外的民间解决机制——《管理办法》第二十八条规定：“域名争议解决机构作出的裁决与人民法院或者仲裁机构已经发生法律效力的裁判不一致的，域名争议解决机构的裁决服从于人民法院或者仲裁机构发生法律效力的裁判。”实质上将争议解决机制排除在一般仲裁之外。在这种条件下，依据《争议解决办法》作出的裁决自然要“服从于司法程序的裁决”[32]。

其次，在域名投诉的适用范围上，《争议解决办法》完全采用了UDRP的“三原则”，即(1)被投诉的域名与投诉人享有民事权益的名称或者标志相同，具有足以导致混淆的近似性;(2)被投诉的域名持有者对域名或者其主要部分不享有合法权益;(3)被投诉的域名持有者对域名的注册或者使用具有恶意。在判断“恶意”的时候，《争议解决办法》和最高人民法院的司法解释一样，都参照了UDRP的内容：(1)注册或者受让域名是为了出售、出租或者以其他方式转让该域名，以获取不正当利益;(2)多次将他人享有合法权益的名称或者标志注册为自己的域名，以阻止他人以域名的形式在互联网上使用其享有合法权益的名称或者标志;(3)注册或者受让域名是为了损害投诉人的声誉，破坏投诉人正常的业务活动，或者混淆与投诉人之间的区别，误导公众;(4)其他恶意的情形。

再次，在争议解决机构的确定上，《争议解决办法》和UDRP也是如出一辙。两种办法都是由域名管理机构(即CNNIC或ICANN)指定独立的第三方组织作为裁决机构。另外，在裁决结果上，《争议解决办法》也和UDRP一样，仅限于注册人的变更，不涉及经济赔偿。

根据CNNIC的统计，自2001年1月1日至2002年8月31日，进入与《争议解决办法》基本相同的《中文域名争议解决办法(试行)》解决程序的共22起(其中国内案件17件，涉外案件5件)全部都已裁定，且所有当事人都服从裁定，可见这套争议解决办法的确是行之有效的[33]。

(四)小结和反思

《管理办法》、《争议解决办法》和最高法院的司法解释一道，基本搭建出了一个中国域名制度的框架。事实证明，在经历了一段埋头摸索、自己创造的路程之后，我们最终还是选择了与国际通行做法接轨的道路——无论是人民法院的司法解释还是《管理办法》和《争议解决办法》，都与ICANN时代的国际顶级域名体制有很大的契合。如果我们暂时把域名制度的发展放到一边，看一看我国其它知识产权制度的发展历程的话，这种先自己摸索创造，然后再学习国外经验的现象十分普遍——难道我们每次都非要经历这样的曲折才行吗笔者并不认为我们只要照抄照般国外的制度就可以坐享其成地建立起完备的知识产权体系，但最合理的做法应该是：在像域名这样完全产生于国外的的事物进入到中国法制的视野时，我们至少应该先了解这个事物在其发源地曾经面临过的法律问题以及解决问题过程中的经验教训，然后再根据我国体制的特点予以扬弃和发展。只有这样，才能最大限度地减少制度设计中的成本，少走或者不走弯路。值得称赞的是，CNNIC在修订域名管理暂行办法的过程中，对最新的国际域名管理体制进行了深入了解，又委托专家对开放个人域名注册等问题进行可行性研究，并多次听取各方面的意见，[34]走上了一条制度构建的正确道路。

最后需要说明的是：随着域名的发展，我们的制度建构也正面临新的情况。诸如中文域名、网络实名等问题，由于其本身就是为非英语国家的人们服务的，所以在域名制度的发源地并不为人们所关注，相应的法制实践也不会太多。在这种情况下，创新正代替借鉴成为我国域名制度发展中的主要工作，这并不与上述观点相违背，而是根据客观情况的变化而本就应该做出的思路调整。

三、从中文域名和关键词风波看CNNIC的地位

在域名制度不断发展的同时，互联网寻址技术也正不断发展和进化着。肇始于美国的域名系统有一个技术上先天不足，作为一个以英文为主的网络地址名称系统，它无法直接让非英语国家的网络服务提供者用自己的母语作为网络地址供用户访问，这就大大限制了互联网在全世界范围内的传播。为了改变这种状况，自上世纪90年代末以来，各个非英语国家的域名注册机构和一些国际组织、商业公司等都在探索多语种域名(IDN)的技术解决方案，中文域名的产生正是这个技术趋势在中国(或华人社会)的表现，有了中文域名，我们就可以用“新浪.公司”代替“sina.com”作为互联网地址，方便了华语世界对互联网的使用。

与此同时，另一种更加简洁的互联网寻址方案——关键词(Keyword)技术也开始为人们所了解和使用，它的原理是通过数据库将一个词汇或短语和特定网络内容联系起来，使互联网用户只需要在浏览器的地址栏中输入词汇就可以直接抵达目的网站，从而省去了记忆域名的麻烦。例如在应用了关键词技术的浏览器上只要直接输入“人事部”，就可以直达“http://www.mop.gov.cn”这个网络地址。

本文无意讨论中文域名和关键词的技术原理，笔者所关注的，是我国互联网界围绕这两种新技术发生的两场风波。从风波中，我们的确可以看到中国域名制度中存在的一些隐忧。

(一)中文域名风波

中国是世界上经济发展最快的经济体之一，它的庞大市场让任何一个新经济领域中的竞争者都跃跃欲试。在多语言域名系统领域，世界最大的顶级域名注册服务商NSI在1999年抢先推出了自己的中文域名试验系统，并允许用户在顶级域名下注册中文域名(如“喜马拉雅.com”)。2000年1月18日，CNNIC也推出了中文域名试验系统，并开始免费注册中文域名，在该系统试运行期间，CNNIC联合其它中文单独域名区的域名机构(如台湾的TWNIC、香港的HKNIC、澳门的MONIC)，发起建立了中文域名协调联合会(CDNC)。在各个机构的协作下，中国大陆、台湾、香港、澳门的域名中文域名系统实现了较为顺利的衔接和互通(TWNIC于2000年5月推出自己的中文域名系统)。2000年11月7日，CNNIC中文域名系统全面升级，推出“.CN”、“.中国”、“.公司”“.网络”为后缀的中文域名服务。三天以后，NSI也将试验系统升级，宣布接受在.com、.net和.org下注册中、日、韩文域名。

中文域名的出现，使世界四分之一的人口得以使用自己的母语作为网络寻址基础，大大方便了互联网在华人世界的推广，本是一件十分值得庆贺的事。但是，由于两套各自独立的中文域名系统几乎同时在中国出现，这件事也就变得复杂起来。

从理论上讲，任何人都可以设计和建立自己的域名系统，但如果域名系统没有统一的标准的话，那么网络服务提供者和用户将无所适从——这就如同在同一条街上每家人都把自己家的门牌号定为一号，然后各自按照不同的规则来确定其它号码一样，域名将无法起到指示网络资源地址的作用。只有保证域名系统的唯一性，才可能使域名的标识性作用得到发挥。NSI和CNNIC两套中文系统并存，使这种唯一性受到了挑战。[35]即使这种多系统的矛盾可以通过技术手段解决，它也会客观上加剧互联网上的侵权行为。例如，假设一个公司想要在网络上保护性注册自己的中文商标“红塔山”为域名，那么他就必须在NSI注册“红塔山.COM”、“红塔山.NET”、“红塔山.ORG”，在CNNIC注册“红塔山.中国”、“红塔山.公司”、“红塔山.网络”、“红塔山.CN”等众多域名(这还不包括在TWNIC、HKNIC、MONIC等机构注册的繁体字域名)，只要少注册了一个，其它公司就可能抢注。这就使中文域名的冲突变得比英文域名更加扑朔迷离，加大了商标权等权利人在网络上的维权成本。因此，在理想状况下，成熟的中文域名系统的管理职责和根服务器的控制权应该由一个唯一的、非营利性的、不代表任何国家和企业利益的组织来行使。NSI作为一个商业机构(美国NASDAQ市场的上市公司)，是不能独自管理多语言域名服务器的，否则必然产生商业垄断行为[36];同时，CNNIC作为一国国内的域名管理机构，其实也不适宜完全控制中文域名这一全球网络资源。

但理想毕竟是理想，正如英文域名的管理者ICANN实际上仍然是通过与美国政府部门签订合同获得域名管理权利一样，如果中国的网络机构能够事实上掌握了全球中文域名系统的控制权，那么在国家安全、互联网发展前途等方面，中国都将占有有利的地位。这也是CNNIC与NSI针锋相对的重要原因。从这一点出发，中国政府对CNNIC采取了支持的态度。2000年11月7日，中国信息产业部发布了《关于互联网中文域名管理的通告》(信部电[2000]1048号)，该通告虽没有明确其保护CNNIC所建立的中文域名系统的立场，但将CNNIC确定为中文域名注册的管理机构，维护中央数据库，并确立了中文域名注册体系中管理机构和注册服务机构的分离制度，在中国境内杜绝了商业组织自行建立中文域名系统情况的发生。该通告同时规定：“在中华人民共和国境内从事中文域名注册服务或注册代理活动，应获得信息产业部批准，信息产业部电信管理局具体负责办理审批事宜。”实际上是用强制性的行政手段控制了NSI在中国大量征询其自己的中文域名系统的注册代理商的行为。到了2002年底，信息产业部发布的公告中说：我国互联网络域名体系中在顶级域名“CN”之外暂设“中国”、“公司”和“网络”3个中文顶级域名，任何组织或者个人不得采取任何手段妨碍我国境内互联网络域名系统的正常运行。[37]这实际上是用规范性文件的形式，确立了CNNIC中文域名体系在中国的唯一合法性，同时也让NSI等组织的中文域名系统至少在中国境内失去了法律基础。

CNNIC和NSI的中文域名风波就在上述文件的强力干预下平息了，CNNIC作为中国互联网域名的管理者和基础资源(域名根服务器)的控制者，获得了国家力量的帮助，也就是说，政府利用行政权力巩固了CNNIC在全球中文域名领域中的地位(请注意上述文件中将CNNIC开发的“中国”、“公司”和“网络”作为顶级域名实际上排除了世界上任何组织自行开发的中文域名系统在中国的运用)。如果站在中国国家利益的立场上，这些行政行为对中国在中文域名领域确立控制地位十分有利;但如果换一个角度，可以发现，中国政府实际上是通过行政手段将中文域名这个巨大的市场强行划入CNNIC的口袋。在取得事实上的市场垄断地位后，CNNIC如何才能保证其在“行使国家互联网络信息中心的职责”[38]时，总是以国家和公共利益为出发点和归宿呢世界上不能有绝对的权力，如果没有一套完整的规则来限制CNNIC的行为，单纯依靠某种价值理念来让它保持对市场经济利益长期的克制，肯定是非理性的。

(二)关键词风波

在中文域名风波平息不久，又一个与CNNIC密切相关的风波又出现了，这次的焦点是“关键词”技术。年月日，CNNIC推出了自己的关键词系统——通用网址，一个企业或个人只要注册了通用网址(当然是要付费的)，互联网用户就可以通过在浏览器中输入该网址到达注册企业或个人的网站。和中文域名一样，这一次CNNIC依然不是关键词技术服务在中国的最早提供者，早在两年前，一家被称为“3721”的网络企业就已经开始在中国提供关键词的服务——它的技术被命名为“网络实名”——经过几年的努力，网络实名已经成功地在中国关键词市场树立起了品牌形象并占有巨大份额(90%以上)。CNNIC刚推出通用网址的时候，在其网站上把“3721”作为合作者之一，谁知不几天“3721”就对公众澄清说自己从来没与CNNIC合作，CNNIC侵犯了自己的软件版权，构成不正当竞争。此后CNNIC和“3721”之间的争议就一直不绝于耳[39]。

按照CNNIC的说法，通用网址(或网络实名)也和域名一样是一种只能有一个根服务器的网络寻址方式，而这个根服务器及其数据库在中国当然就只能由CNNIC来控制。按照“3721”的理解，通用网址只是一种互联网的应用服务，应该允许不同的市场主体通过竞争来获得各自的客户，不存在只能有一个根服务器的理由。“3721”还说，CNNIC实际上是想独霸关键词市场的蛋糕。这一次，信息产业部采取了作壁上观的态度，没有给CNNIC如中文域名风波中一样的支持。

除了通用网址和网络实名的冲突外，这场关键词风波中还有另一个插曲。CNNIC在中国推出通用网址的时候，联合了当时世界上最大的关键词服务提供商——REALNAME公司，由于REALNAME公司与微软公司签订有技术协议，所以通用网址不必像“3721”的网络实名一样需要网络访问者下载插件，只要安装了浏览器后，用户就可以直接在浏览器里输入关键词(即CNNIC的通用网址)来定位网站。但2001年6月，REALNAME公司突然因为微软不再与其续签合同而倒闭，这就使通用网址不需下载插件的优点丧失，而这本是一些企业和组织愿意在CNNIC注册通用网址的最主要原因。在这种情况下，有的企业便要求CNNIC对自己没有兑现承诺而付法律责任。

(三)反思CNNIC的法律定位

中文域名风波和关键词风波都触及一个至今仍没有清晰的答案的问题：CNNIC到底应该怎么定位

在2002年8月新出台的《域名管理条例》中，尽管有关于“域名管理机构”的专门规定(见条例第条)，但其中并没有对这个“域名管理机构”在法律上的地位有任何说明。在CNNIC的互连网站上，他们给自己的定位是：“在业务上接受信息产业部领导，在行政上接受中国科学院领导的非营利管理与服务机构, 中国科学院计算机网络信息中心承担CNNIC的运行和管理工作。由国内知名专家、各大互联网络单位代表组成的CNNIC工作委员会，对CNNIC的建设、运行和管理进行监督和评定。” [40]这个表述十分让人困惑——与其说它是CNNIC的定位，不如说它彻底模糊了CNNIC的面目。从这个表述看，CNNIC似乎只是一个观念上的机构，不可能有自己的财产、场地和人员——因为CNNIC这个机构的运行和管理已经由一个叫“中科院计算机网络信息中心”的科学研究组织承担了。至于“业务上受信息产业部领导，行政上接受中国科学院的领导”就更令人费解了，那CNNIC到底是一个政府机构(干的是政府部门的业务)，还是一个科研组织(行政上属于中科院)事实上，CNNIC至今都不具有法律上的人格——没有登记为法人。从中文域名之争到关键词风波，所有CNNIC的“对手们”都无奈地发现，他们甚至不可能将纠纷诉诸司法程序——因为CNNIC没有诉讼主体资格!

浓厚的政府机构色彩使CNNIC在市场竞争中极有可能取得比其它竞争者更加优厚的政府待遇，从而导致不公平的出现;模糊的法律地位则让这种不公平出现后，受害者将难以找到合适的法律救济途径。笔者认为，明确CNNIC的法律地位，已经是当务之急。

借鉴美国的ICCAN、我国台湾地区的TWNIC等类似机构的经验，结合中国目前的法律规则，本文建议将CNNIC从中科院中分离出来，定位为独立的社会团体(财团法人)。然后由其与政府互联网主管部门(信息产业部)签订行政合同，以行政授权的形式赋予CNNIC对网络基础资源(既IP地址数据库、域名根服务器等)的控制权。作为法人，它应该有自己的场所、人员、组织机构和独立的法律人格;作为社会团体，它不能从事商业活动，收入仅限于维持域名服务器的正常运行和其它研究、行政费用，不能分给任何组织和个人。目前，CNNIC已经有自己独立的会计帐册，并聘请了专门的会计师事务所进行审计，但这并不能防止CNNIC利用其特殊地位参与市场竞争——关键词风波的产生，很大程度上就源于CNNIC进入市场的冲动。因此，建议建立以CNNIC委员会为核心的CNNIC控制机制，具体包括以下几个方面：

第一，由信息产业部从非公务员中遴选和任命CNNIC委员会委员，所有委员都不能在CNNIC任职，委员的报酬直接由信息产业部支付;此外，除非因为犯罪或者有重大过失，委员在任期内不得被解聘。保证CNNIC委员会独立于CNNIC之外，是让其充分行使对CNNIC的监督权的前提。

第二，CNNIC的财务审计报告、工作报告、工作计划和预算都必须经过CNNIC委员会的讨论和通过。CNNIC对域名注册所收取的管理费标准，也应由CNNIC委员会讨论通过。如果CNNIC委员会在审计财务报告后，认为CNNIC的资金积累已经超过必要水平，则应主动决定减少CNNIC的收费标准。

第三，随着技术的发展，如果CNNIC认为“网络基础资源”应包括新的内容，应将建议提交CNNIC委员会，委员会审议通过后报信息产业部批准。在信息产业部没有通过立法确认该新资源属于网络基础资源，并将其管理权授予CNNIC以前，CNNIC不得干涉其它商业机构对该类资源的开发和利用。CNNIC也可积极参与新技术的开发和研究，但在该研究成果成熟以前不得对公众提供收费服务;一旦技术成熟而又不被列为网络基础资源，则CNNIC必须将其成果通过拍卖方式转让，不得自营该技术的服务业务。

(四)小结

总之，在解决域名与其它权利之间的冲突问题的同时，我们不应该忽视域名管理机构的法制化建设，因为它在域名法律制度体系中具有基础性的作用。但遗憾的是，目前学界对这一方面的论述尚不多见，笔者希望上述关于CNNIC地位的反思和建议能对改变这种研究与实际需要之间的不平衡状态有所裨益。