承包制工程招标资金监管的思考

【工程招标】承包制工程招标资金监管的思考

一、资金监管的现状与弊病

现阶段资金监管的三方协议包含的内容通常有：1.承包商在支付大额款项时，需向业主、银行递交相关采购合同，且银行需征得业主的同意，方可支付;2.银行定期向业主报告承包商的资金使用、结存情况; 3.有条件地限额或者不允许承包商本项目资金转入承包商总公司和承包商其他项目部的单位账户;等等。受到监管的资金包括流入承包商账户的所有货币资金，即业主支付的预付款、工程款，承包商公司总部拨付的临时周转资金，承包商自筹的临时借款等。资金监管在某种程度上防止了部分承包商挪用、转移、外借工程资金，为该工程项目的顺利实施确实起到了积极作用;然而，笔者觉得这些做法有点矫枉过正，有些地方还存在一些弊端，值得商榷。

首先，业主、承包商和银行的三方协议的合法性存在问题。尽管从表面上看业主和承包商像是对等的合同关系，而实际工作中由于现在承包商的施工任务普遍不饱满，建筑市场长期处于“僧多粥少”的局面，从而使业主处于明显的优势位置，承包商明显处于劣势。各承包商为了“抢”到施工任务，只能顺从业主提出的签署三方协议的建议。根据《合同法》对无效合同的定义，这种三方协议应该属于无效合同的第一种情况：一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益;因而承包商违背自己意愿而与业主签署的资金监管协议为无效合同。

其次，业主要求承包商在支付资金时提供相关采购合同。此举实际迫使承包商违背承包商和对应的供货商应相互保守商业秘密的约定，可能造成部分商业秘密的泄露。通常，业主在签署三方协议时一般只考虑自己的工程建设资金是否会被挪作他用，而几乎没有在防止泄露承包商及对应的供货商的商业秘密等方面作出约束，也很少针对泄露商业秘密这一潜在危险制订具体的措施来预防，更没有针对商业秘密泄漏后的责任予以追究的条款。这对于承包商及对应的供货商来说是一个非常大的潜在危害，在现代社会，任何一个商业秘密的泄露都可能至一家企业于死地，同时也使承包商因泄露商业秘密等原因而随时可能卷入经济纠纷。

再次，银行参与三方协议向业主汇报承包商的资金使用、结存情况等行为实际违反了《商业银行法》相关规定。《商业银行法》中第30条规定：对单位存款，商业银行有权拒绝任何单位或者个人查询，但法律、行政法规另有规定的除外;有权拒绝任何单位或者个人冻结、扣划，但法律另有规定的除外。而目前我国并没有任何法律、行政法规规定银行可以向业主提供承包商的的资金使用、结存情况，因而尽管业主、承包商、银行签署了资金监管协议，但银行的这种行为仍然改变不了它的违规性质。

此外，类似三方协议中的大额支付需征得业主签字同意的条款实际使承包商的资金支付程序复杂化了，还延长了承包商的支付时间，影响了承包商的办公效率，有时甚至会让承包商延误商机，从而影响工程的进展和承包商的经济效益。笔者在某项目部工作时经历过这种事情：当时，钢材价格正持续上涨，且当时钢材正处于卖方市场，钢材供应商要求项目部先付款后供货;当时项目部为了降低材料成本，就从公司总部迅速筹集资金，准备囤积3000吨钢材，资金到账后，却因业主主管领导临时出差，无法审批签付，银行以此拒绝签发银行汇票，待该主管领导几天后出差回来，钢材价格每吨已经上涨了400元，导致了项目部材料成本增加了120万元，后来还因为钢材供货延误耽误工期9天，影响了工程正常进展。

二、资金监管的建议

针对业主的工程款被挪作他用的担心，笔者觉得可以从以下几个方面来予以控制，从而预防工程款挪用、转移和外借及拖欠农民工工资问题的发生。

1.对于工程项目来说，一般资金有剩余的时段是在业主支付动员预付款后到施工大干开始，时间约4—6个月。工程中标后，业主一般按合同规定支付给承包商一部分动员预付款，预付款金额通常是合同总价的5—15%，以便承包人进行临时设施建设、购置机械设备、材料做好施工准备等。那么作为业主单位可以根据工程的施工工艺等方面来判断承包商有无必要为该项目采购专用设备或者新型设备作为参考来衡量支付预付款的比例。对于不需采购专用设备或新型设备而只需要进行临时设施建设的项目，由于项目部临建费用较低，通常不到200万元，业主可以取下限来支付动员预付款或者不予支付，使承包商在开工初期没有剩余资金被挪用、转移或外借。

2.在工程建设期间部分业主在中期计量时支付款项中包含有材料预付款，这就要求业主在审核计量支付证书时严格审批材料预付款，防止承包商以此提前套取建设资金。由于材料采购、施工、报验、计量支付需要经过几个月的时间，承包商有时依靠已完工工程项的计量款很难维持正常的生产经营，特别是桥梁项目，报验时间相对更长，资金周转期在3个月以上，因而，有的业主考虑工程建设需要在计量支付时还根据承包商的材料储备情况支付部分材料预付款。对此，业主应该会同监理单位严格审查承包商材料预付款申报项的合理性，尤其要重点核对已投入施工和到施工场地的材料数量，防止承包商以虚开发票来套取材料预付款，形成大批剩余资金，为承包商挪用、转移、外借资金留下余地。

3.业主还可以针对大宗材料款实施代付的形式，减少资金流入承包商账户，降低承包商挪用资金的可能性。通常，每个工程项目都有一部分用量较大、资金需求量较大的材料，比如：桥梁工程的钢材、水泥、砂石料;路面工程的沥青、柴油、砂石料等。这些材料占据工程项目总的资金比例较大。业主可以在承包合同中明确，在承包商选定供应商并使用部分材料之后，由承包商按时出具付款委托书，由业主采用代付的形式予以支付该部分大宗材料费，代付款在工程款中予以扣除。在代付大宗材料款后，流入承包商账户的资金相对要减少许多从而使承包商挪用工程资金的可能性也相应降低了。此外，业主在支付工程款时可以采取“化整为零”的方式，特别是当期计量支付金额较大时，将工程款合理时间内分批次支付给承包商，这样可以使承包商保持相对较少的资金存量，让承包商因顾及生产需要而不敢随意挪用、转移、外借资金，达到防止资金外流的目的。

4.省级业主对自己区域内承包商的资金使用进行信用等级评估，资金使用信用等级评估采用“不管黑猫白猫，捉到老鼠就是好猫” 的方法，即首先是考察承包商是否因为资金周转困难而影响工程进度，如果有这种情况出现则审查承包商公司内部之间和承包商与无工程建设业务往来单位之间的整体资金流入、流出情况等，资金评估的结果作为工程建设期间对承包商奖惩、各项评优工作和区域内以后工程招标的参考因素，现在这种操作模式已经在有些省市已经开始试行。由于在当前建筑市场“僧多粥少”的情况下，承包商首先不会愿意因为挪用、转移、外借工程资金而放弃更多工程项目中标的机会，使得这种资金使用信用等级评估方式已经显示出了较好的效果，同时业主这种相对开放的资金监管方式使承包商能更好地支配工程资金，最大限度地发挥所有资金地效能，因而也受到了承包商的好评。

5.业主也可以在施工合同中明确，承包商不得将本项目资金挪作他用、及时足额发放农民工工资，一旦发现承包商将本项目资金挪作他用或拖欠农民工工资的现象，而且影响项目的正常生产，业主有权利追究承包商的违约责任。此项作为施工合同的一项条款，有履约保函作为保证，使承包商在转移资金和拖欠农民工工资时必须权衡彼此的利害关系，起到预警作用。

对于业主来说，资金监管实际只是一种手段，而不是目的，它的目的是使工程项目能顺利完工;对于承包商来说，挪用、转移、外借资金也不是目的，它的目的是更好的管理和调度好自有资金，充分发挥有限资金的最大效能，使企业价值最大化。目前的资金监管使许多承包商因担心在某一工程项目临时投入资金后却无法迅速回收而不再拨付下属项目部周转资金，这种局势不利于工程项目部的生产组织，还制约了企业的成长，也影响了基础设施建设的发展速度。如何处理好这二者的关系，还需要我们不断地摸索、探讨、总结和完善。由于在资金监管方面还没有成熟的模式可以借鉴，因此在探索和总结的过程中，它的具体操作方法出现一些弊端是在所难免的。笔者尝试着在这提出一些建议，希望和大家一起寻找一个简单而行之有效资金监管模式。