对建设工程程序设计的一点思考

【招标投标流程】对建设工程程序设计的一点思考

2009年8月，中央决定用2年左右时间，集中开展工程建设领域突出问题专项治理。在中央列举的六大突出问题中，招投标问题就占到两项。显然，招投标环节已成为滋生腐败的高危地带。一项原本是防止腐败的制度，为何在实践中却变成了腐败的高发区笔者认为，其原因是多方面的更是多层次的。本文主要从招投标程序设计的角度予以探讨，对招投标程序存在的问题及调整思路提出一点思考。

一、招投标程序设计的主要不足。

2000年施行的招标投标法标志着我国的招投标制度已纳入法制化轨道。近年来，各地各部门也出台了一系列法规、规章、规范性文件，对招投标活动的每一个环节都进行了具体规定。但是，在巨大的利益驱动下，看似严密的按照法定程序进行的各个环节却被觊觎者们逐个击破，一系列的程序设计逐渐演变为各方主体瓜分利益的合法外衣。主要表现为：一些招标人和投标人规避招标、虚假招标，围标串标，转包和违法分包;部分招标代理机构违规操作，与招标人或投标人串通;少数评标专家不独立、不公正履行职责等。

招投标制度的程序设计，理论上讲，应当起到降低交易成本、促进有序竞争、优化配置资源、保护国家利益和社会公共利益的作用，实现公开、公平、公正、择优的目的。但是，目前的实施效果却偏离了设计者们的初衷。笔者认为，主要是因为目前的程序设计存在以下不足：

与我国诚信机制不够完善的现状不相适应。一项制度要真正发挥作用，需要制度的正式约束和非正式约束的有机结合。正式约束的建立可以借鉴，可以输入，可以移植，但非正式约束是人们在长期交往中无意识形成的，具有持久的生命力，并构成代代相传的文化的一部分，包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习性等，其建立既不能移植，也不能一蹴而就。招投标作为市场配置资源的选优机制，应当建立在市场经济发达，诚信体系健全，信用纪录对市场主体具有强大约束力的前提下。但是，正如法学家江平在其演讲集《我所能做的是呐喊》中疾呼的"中国现在最大的危机是信用危机"。在这样的一个阶段，我国现行的招投标的程序规定显然在防范不法分子钻法律空子方面考虑不够，相关规定普遍显得刚性不足、弹性有余。

未形成促进企业重诚信、求发展的正面激励。由于招投标违法违规行为的普遍性、隐蔽性与多变性，使得监管部门发现问题和调查取证相当困难，加之现行法律法规对串标围标、挂靠投标、低价抢标和违法转包分包等行为的认定缺乏明确规定，这就造成招投标领域违规者众、受罚者寡。不良示范效应在越来越大的范围内恶性蔓延，正式规则下的潜规则大行其道。当违法的低成本与高收益形成鲜明对比时，企业将不再看重诚信与发展，最终整个大环境就会变为"劣币驱逐良币"。

未实现统一、权威、强有力的有效监管。根据现有法律法规规定，发展改革、建设、水利、交通、工业和信息化、铁道、民航等多个部门对招投标均有管理权。九龙治水难以形成监管合力，反而导致政出多门、职能交叉、行业垄断。另一方面，依据法定职责，对招投标过程的监督执法，由其行政主管部门负责。但行政主管部门往往既要对本行业招投标活动进行管理，又要实施具体监督，有的还是项目招标的实施人，甚至还是招标代理机构的"婆婆"。"运动员"、"裁判员"、"行政主管"集于一身，有效监管实难形成。

不利于保证专家公正尽职地评标。专家评标是确保招投标实现择优目标的关键环节。目前的程序设计赋予专家的自由裁量权很大。专家独立评标，无论是监管机构、现场监督人员或者业主都不能干预，而对评标结果，没有一个事后评价机制。除非有投诉或者查实串通投标案件，否则监督部门对评标结果的公正性、合理性和准确性很难判别。专家一旦被收买，只需压低或提高投标人评分就能达到目的。小瑕疵可以成为废标的理由，明显错误也可以视而不见。不仅如此，由于现行规定缺乏专家评审业绩考核体系和有针对性的监督约束机制，专家被赋予重权的同时，缺乏有效的监督，其行为基本依靠自律。加之专家与招标人、招标代理机构的特殊关系，要求专家完全排除干扰公正合理评标也显得勉为其难。

二、招投标程序的调整思路。

笔者认为，基于我国当前经济社会的发展现状，政府投资和使用国有资金的工程项目的招投标程序可以作出如下调整：

招标阶段：招标人向建设工程有形市场提交招标公告和招标文件，并公布施工合同价。施工合同价可参照上季度或上年度同类招标工程中标价相对标底平均下浮率，结合工程具体情况确定。招标人设置的投标人资格条件应当清晰明确，易于判断。建设工程有形市场应当在规定的媒体上按规定时间发布招标公告和招标文件，并同时将相关材料上传本有形市场的交易服务网。

投标阶段：投标人自行从有形市场的交易服务网上下载招标文件，并按要求编制投标文件，在截标时间前送达有形市场指定窗口。投标人只能在招标文件规定的下浮比率内报价，投标人可以对施工合同价提出异议，但必须在规定时限前提出。招标人核实后对施工合同价予以调整的，定标时间应当顺延。

开标、评标和中标阶段：截标和开标在有形市场的同一时间进行，有形市场工作人员按截标的先后顺序对投标人的投标文件开标，并宣布招标文件中载明的评标和中标规则。依法组建的评标委员会对各投标文件结合企业的资质、业绩、诚信情况进行综合评审计分，然后在评定结果中取前若干名得分高的投标人。有形市场在公证、监督机构及被选中的若干投标人的监督下进行摇号抽签，根据抽签结果当场确定中标人。

信用管理：在建设工程有形市场建立企业诚信动态评价体系，将企业基本信息、资质信息、项目业绩、质量安全、良好行为记录和不良行为记录等信息一并纳入，实时更新，并向社会公布。加大对失信违规行为的惩戒力度，失信企业将被限制投标或中标资格，取消或降低资质。充分利用电子、网络技术等现代科技手段和发挥新闻媒体的作用，加强全方位监管和舆论监督、社会监督。

三、调整招投标程序的意义。

上述程序对现有招投标程序的调整主要体现在四个环节。该四个环节可概括表述为"合理定价、资格评审、抽取中标、有形市场公开操作"。笔者认为，该四项程序对招投标活动各个环节的利益调整可谓釜底抽薪：

"合理定价"使围标串标、低价抢标等行为既无意义也无可能。由于投标人只能在招标人定价的一个很小的下浮比率内选择报价，投标人无须也无法通过哄抬标价或者恶意压价等不正当竞争手段，排挤其他竞争者。同时，由于"合理定价"保证了投标人的一定利润率，对工程质量的保证也有一定的积极意义。

"资格评审"使专家的作用能够得到扬长避短地发挥。一方面，专家对投标文件的评审打分，虽然不能确定最优，但仍然能够起到淘汰劣者的作用。另一方面，专家的评标结论并非最终的一锤定音，这就可大大降低甚至避免评标过程中的人为因素，使专家们能够真正专心地进行评标。

"抽取中标"使各方主体丧失暗箱操作的主观动力和客观条件。当用机器代替人进行最后的决断，招投标市场上的许多翻云覆雨手就失去了操作的空间。寻租者无法再做出保证谁中标的承诺，优质企业无须再将资质出借给所谓的内定中标人，投标者回归求人不如求己的心态，企业走回抓质量、重信誉的正路，招投标市场的竞争真正恢复其促进社会总体财富增长的本来面目。

"有形市场公开操作"为各方主体提供了阳光交易的平台。建立健全统一规范的工程建设有形市场，招投标活动实行统一进场、集中交易、行业监管、行政监察是当前中央大力推动，各地也在积极实践的阳光模式。该模式为建立招投标领域的反腐长效机制提供了很好的思路。以有形市场为载体，辅之以科学合理的程序设计，首先可以实现招标人、投标人、评标专家的物理隔离，其二可以将交易的全过程置于统一监管之下，其三可以整合各方信息，实现企业诚信信息与现场招投标的联动，其四政府可以通过管好一家有形市场实现对整个招投标的有效监管。