评标专家的权责分析

【评标委员会】评标专家的权责分析

根据《招标投标法》的规定，评标委员会依法享有评审和比较投标书的权利。在评标过程中，评标委员会应当按照招标文件确定的评标标准和方法，对投标文件进行评审和比较;设有标底的，应当参考标底。评标委员会完成评标后，应当向招标人提出书面评标报告，并推荐合格的中标候选人。招标人根据评标委员会提出的书面评标报告和推荐的中标候选人确定中标人。招标人也可以授权评标委员会直接确定中标人。因此，评标委员会的评标权具体又包括评标报告之提出权，中标候选人之推荐权，以及在获授权时中标人的确定权。另外，评标委员会的评标权还包括要求对投标文件进行必要的澄清或说明的权利和拒绝所有投标的权利。同时，评标委员会的主要义务是按照招标文件确定的评标标准和方法，对投标文件进行评审和比较。这意味着，评标委员会对投标人提交的投标书进行比较和评审的唯一依据只能是招标文件中规定的评标标准和评标方法。评标委员会既不能在评标过程中改变事先规定的评标标准和评标方法，也不能依据招标文件规定之外的评标标准和评标方法。

但是，评标委员会组成的临时性与随机性，决定了评标委员会不可能作为一个整体来承担民事、行政与刑事责任。作为评标委员会成员的评标专家才是依法参与评标过程、独立提出评审意见、实现评标委员会权利与义务的主体。《招标投标法》第四十四条评标委员会成员应当客观、公正地履行职务，遵守职业道德，对所提出的评审意见承担个人责任。《招标投标法》中评标专家的“个人责任”主要包括“收受投标人的财物或者其他好处的，向他人透露对投标文件的评审和比较、中标候选人的推荐以及与评标有关的其他情况”这两种情形下的行政责任，即：警告，没收财物，罚款，取消资格;以及严重情况下构成的受贿罪、侵犯商业秘密罪等刑事责任。《评标委员会和评标方法暂行规定》在此基础上有所明确与细化。比如，在《评标委员会和评标方法暂行规定》对评标委员会成员进行了限制性的规定，如果评标委员会成员与投标人具有利害关系，或是项目主管部门或者行政监督部门的人员，或曾因在招标、评标以及在其他与招标投标有关活动中从事违法行为而受过行政处罚或刑事处罚的，则有义务主动提出回避。该规定第13条还将评标委员会成员不得私下接触的人员由投标人扩大至与招标结果有利害关系的人;并且扩大了评标委员会成员不得收受财物或者其他好处的对象，包括投标人、中介人和其他利害关系人。第53条增加对于评标委员会成员不能客观公正评标的责任规定：评标委员会成员在评标过程中擅离职守，影响评标程序正常进行，或者在评标过程中不能客观公正地履行职责的，给予警告;情节严重的，取消担任评标委员会成员的资格，不得再参加任何依法必须进行招标项目的评标，并处一万元以下的罚款。《评标专家和评标专家库管理暂行办法》增加了对“无正当理由，拒不参加评标活动的”的评标专家的行政处罚。但是，这些法律法规仍没有穷尽评标专家应承担的行政责任，比如，评标专家没有履行回避的义务、没有按招标文件规定的方法和标准进行评标如何处理，评标委员会组成的不合法又将承担怎样的责任。而已有的规定偏重于行政责任，责任的规定上显得过于笼统，操作性差，缺乏约束力;在具体的监督执行过程中，行政监督部门往往又存在调查举证难，或者行政职权的缺位等问题。

在招投标业界，追究评标专家责任的情形并不多，四川的两次对评标专家所作的行政处罚因此显得尤其“醒目”：2004年7月，四川省有关部门对在评标活动中违反评标纪律规定和职业道德的11名评标专家做出处罚。这11名评标专家，在评标活动中违反评标纪律和职业道德，有的长期不履行评标专家职责，有的无故不参加评标活动，四川省评标专家管理委员会办公室对其中的4名作出了取消评标专家资格的处理，另外7名被给予警告处罚;2007年初四川又对13名专家因不能公正评标而遭“终身禁止评标”处罚。可以推知，上述评标专家的违反评标纪律与不公正评标已经达到了极其严重的程度，并且是在行政监督部门有确切证据的情况下暴露出来的。一般的项目中，评标专家是否违反了评标纪律和职业道理，是否客观公正评标不易判断。一方面是制度本身的原因。评标委员会采用合议制的方式进行评标，使得评标专家更易了解采购人的倾向，并且顺应采购人的倾向来进行评审与比较;即使采购人没有倾向性，评标专家也可能被评标委员会中的“强音”所影响，随大流，做出“非独立”的判断。另一方面，项目的专业性与评标过程的保密性在一定程度上也增强了隐蔽性，助长了潜规则的形成与发展。作为利害相对方的投标人，对于评标过程又由于信息不对称等固有原因存在举证困难。在存在监管缺失的地方，这些问题就更难以被发现与处理。

在政府采购领域，《政府采购评审专家管理办法》对评审专家的违规违纪行为做出了更为详细的规定，其主要责任也是通报批评或记录、取消资格等行政责任。该办法第32条还规定：“由于评审专家个人的违规行为给有关单位造成经济损失的,相关评审专家应当承担经济赔偿责任;构成犯罪的,将移送司法机关追究其刑事责任”。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第32条规定：“由于评审专家个人的违规行为给有关单位造成经济损失的,相关评审专家应当承担经济赔偿责任;构成犯罪的,将移送司法机关追究其刑事责任。政府采购评审专家对其失当行为，应当向当事人或第三人承担侵权赔偿责任”。这一规定与招标投标领域的法律法规规章相比较，对评标专家有了经济赔偿责任、侵权赔偿责任等民事责任的规定，但是实践中却没有出现过。虽然我国有关法律对专家有相应的罚则，而且就专家责任作为特别侵权责任已达成理论共识，但一直没有建立起评标专家的问责制程序。在招投标和政府采购领域中，根据项目需要，临时性、随机性确定并组成的评标委员会不完全符合专家民事法律责任中“专家”的特征。评标专家的资格证书属于体制内的行政管理。同时，根据目前评标专家开放性、社会化的招募方式，以及对评标专家独立运用专业知识进行评标的要求，也不宜对评标专家施以过重的责任，否则将影响专家主观能动性的发挥，进而影响到专家库的建设，限制招投标制度的发展。笔者主张应当通过招标文件对主客观因素进行科学划分，严格将客观化因素排除在专家主观评判之外。在此基础上，鼓励专家充分表达个人意见，而不对评标偏差追究责任。毕竟仁者见仁、智者见智，评标专家对于投标标的物有不一致的评价也是合情合理的。

基于以上评标专家责任制度的分析，笔者建议如下：首先，完善评标专家的责任追究制度，防范相关的风险。对于所有违反招投标法律法规的行为都应规定相应的行政责任，使得行政监督部门的活动符合行政合法性与程序合理性原则。其次，行政监督部门应当加大监督与执法的力度，加强对评标专家的培训与考核管理，建立评标专家信息反馈制度，听取各方对评标专家业务水平、工作能力、职业道德等各方面的评价。同时，行政监督部门也应加强对招标人和招标代理机构的监督力度，帮助招标人认识到政府采购制度的必要性，促进招标代理机构制度的完善与人员专业水平的提高。第三，完善招投标制度，特别是要优化招标文件的编制工作，以达到充分发挥专家的专业能力，同时规范专家的自由裁量权的作用。第四、随着技术的突破与电子领域法律制度的完善，积极推行电子化评标，减少合议制评标制度对专家独立性的影响，提高评标的效率与公平公正性。