让税收促进资源能源可持续发展

发挥税收导向作用 促进资源能源可持续发展

税制产业导向方面的不足，对促进产业能耗程度的降低带来了一定的不利影响。我国现行税收制度基本框架于1994年税制改革时确立。由于受制于当时工业化加速推进的阶段性发展要求，以及市场化初期偏重于经济效率的历史背景，税制建设理念更多体现的是对经济增长的关注，而对经济增长与资源能源瓶颈约束之间的矛盾认识不足。其间，更多地注重了对能耗强度相对较高的制造业税制的改进，而对能耗水平相对较低的服务业税制的优化则重视不够。

税制产业导向方面的不足主要表现在以下方面：一是我国现行主要面向制造业征收的增值税制度，较好地消除了原税制对制造业的重复征税问题，促进了制造业发展壮大，但同时也使得税收高度依赖于工业生产，政府财力需求增长越快，工业规模扩张的动力就越强，由此带来的资源能源承载压力也就越大。二是我国目前对服务业征收营业税的制度，有明显的重复征税特征，既对服务业领域专业化分工和发展形成了较大制约，又造成了制造业与服务业税制上的脱节，税款不能相互抵扣，对制造业与服务业更紧密地结合形成了制度障碍，不利于充分发挥服务业的发展对制造业效率提升的推动作用，影响了产业发展的协调推进和能耗水平的有效降低。三是现行税制对一般货物出口实行出口退税，对加工贸易出口实行免税政策，而在劳务出口方面，相应的税收支持措施尚不健全。这不仅在一定程度上削弱了我国服务贸易的国际竞争力，而且不利于通过扩大服务贸易出口来优化外贸结构，减少我国出口导向型经济增长模式对资源能源消耗型加工制造业的过度依赖。

税制调节体系方面的不足，使促进能源经济效率的提升存在一定的制度缺陷。近年来，按照科学发展观的要求，我国税收制度在促进资源能源可持续发展方面进行了一系列的积极调整，但从整个税制体系来看，仍存在一些不足：

一是在税收调节手段上，存在一般性税种运用过多而专门性税种运用不够的问题。如在促进资源综合利用方面，较多地运用了增值税优惠政策，对增值税环环紧扣的抵扣机制造成了影响，容易扭曲增值税的中性功能并造成税收上的漏洞;在专门性税种方面，已有的资源税、城镇土地使用税等税种规模较小，一些国际通行的资源能源类税种尚未设立，限制了税收调节作用的充分发挥。

二是在税收调节方式上，存在普遍征收的特征突出而级差调节力度不够的问题。现行税制虽然通过资源税、城镇土地使用税等税种对不同地区应税资源品设置差别税率以体现级差调节的要求，但对同一地区内不同禀赋资源品仍存在着同等征税的问题，对贫矿、尾矿、低品位矿开采缺乏必要的税收支持，难以通过有效的级差调节促进资源储采率的提升。

三是在税收调节领域上，存在着对传统资源能源领域关注较多而对新兴领域引导不足的问题。一方面，对新能源、新型节能产品的开发应用，税收支持的力度尚有所欠缺;另一方面，对新兴的资源能源市场培育，税收政策的引导还相当滞后。

税制要素设计方面的不足，对促进税收调节职能的实现产生了一定的负面效应。我国现行资源能源税制，在具体的制度设计方面存在一些带共性的问题，不利于充分发挥税收在促进资源能源可持续发展中的作用。

一是计税依据不科学的问题。几乎所有的资源能源类专门税种均实行从量计征，与资源能源产品价格脱钩，价格上涨而税收并不增加，从客观上刺激了资源能源过度开采的动机。

二是征税范围不到位的问题。资源税的征税对象不包括水资源和森林资源，一些高污染、高能耗的消费品也没有纳入消费税的征税范围之内，税收调节缺位的问题比较明显。

三是税负结构不合理的问题。一方面，不同开采主体的同类资源能源产品存在税负差异的问题，如对中外合作开采石油和海洋石油的增值税按5%实行简易征收，对其他石油增值税则按17%的一般税率征收;另一方面，在低能耗产品与高能耗产品之间还存在税负倒置的问题，如对摩托车征收的消费税和车辆购置税，其税负高于2.5升排量以下的小汽车，与节能降耗的政策要求不相适应。

税权配置结构方面的不足，对促进地方高能耗项目压缩形成了一定的体制障碍。在税收归属权方面，目前我国尚缺乏地方主体税种，地方财政收入有相当一部分来源于中央对地方的增值税和消费税返还，这在一定程度上刺激了地方政府获取财政利益的动机。许多地方政府通过追求工业规模扩张甚至是低水平重复建设来扩大增值税和消费税税源，从而加剧了对资源能源的消费需求，形成了对节能降耗的体制性压力。在税政管理权方面，由于我国实行高度集中的管理体制，地方的税政管理权相当有限，难以根据本地区资源能源的实际状况和调节需要，因地制宜地设置税种税目，灵活有效地调整税率税负，从而使得资源能源分布的属地化差异难以在全国统一的税制框架下被充分考虑，影响了税收在促进资源能源可持续开发与利用方面的制度效率。

促进资源能源可持续发展的税收对策建议

以优化产业结构为先导，推进形成有利于资源能源可持续发展的经济总体布局。从根本上缓解经济发展所面临的资源能源瓶颈约束，关键在于形成有利于节能降耗的产业布局。我国目前的产业结构现状一方面要求加快推进工业产业内部结构的调整升级，促进其能耗强度的降低，另一方面也迫切要求优化三次产业间的结构关系，尤其是要注重服务业发展对节能降耗和经济增长的驱动作用。适应这一要求，税收调节的着力点既要注重从政策上为工业结构改善提供支持，更需注重从制度上为第三产业比重提升创造有利条件。当前，迫切需要考虑的就是积极推进增值税扩大范围，逐步取消营业税，将第三产业纳入到增值税征收范围，从而解决现行营业税制度的重复征税问题，消除第二产业与第三产业之间税制脱节的现象，在促进第三产业专业化分工和加快发展的同时，充分发挥其对第二产业技术升级和产业改造的推动作用，在将第三产业培育成我国经济新兴增长点的同时，促进整个产业结构“绿化”程度的提升。

以提高调控效率为核心，建立健全有利于资源能源可持续发展的税收制度体系。一是坚持一般性税种调节与专项性税种调节相结合，完善资源能源产品税收调节手段。扩大现行资源税、消费税的征税范围，将水资源、森林资源以及一次性塑料制品、立窑水泥等高能耗、高污染产品纳入调节对象;改进资源能源类税种的计税方式，逐步实现资源税、燃油消费税以及城镇土地使用税由从量计征改为从价计征，加大税收调节力度;适时开征碳税等新的专项性调节税种，促进资源能源消耗所带来的外部成本内部化。同时，进一步理顺增值税、所得税在促进资源能源可持续发展中的功能定位，减少增值税优惠政策运用过度对税制的扭曲，强化所得税的激励引导作用。

二是坚持税制的公平性与合理性相结合，促进资源能源产品税负结构优化。按照不同开采主体税负公平的原则，尽快统一石油产品增值税制度;按照低能耗产品低税负、高能耗产品高税负的原则，合理调整小汽车与摩托车之间的税负差异;按照级差调节的要求，适当加大贫矿、尾矿、低品位矿区资源开采的所得税税前扣除力度。

三是坚持鼓励节能生产消费和培育节能服务市场相结合，提升资源能源可持续发展的水平。对新兴能源和新型节能产品的生产，可比照资源综合利用产品减计企业所得税应税收入。对新型节能产品的消费，如油电混合汽车等，可通过消费税减免、所得税抵免等方式降低消费环节税负，同时可考虑取消购车时一次性缴纳的车辆购置税，相应提高车辆使用环节的燃油消费税，促进节约用油。对节能技术服务、节能合同管理、排放权交易等，也可考虑通过营业税、所得税减免来促进其市场的培育和发展，从而形成从节能生产到节能消费再到节能服务的一整套税收政策支持体系。

四是坚持引导国内资源合理开发和国外资源充分利用相结合，拓展资源能源可持续发展的空间。加大对国内企业“走出去”投资开采资源能源的税收支持力度，完善其海外投资所得的税收抵免政策，改进其随同投资运出设备的出口退税制度，推进与我国能源企业境外投资具有重要战略意义国家的税收协定签订工作，为促进境外资源能源更好地为我所用创造良好的税收环境。

以改进税权配置为依托，着力构建有利于资源能源可持续发展的财政体制。一方面，通过加快推进房地产税制改革，积极培育地方主体税种，壮大地方自有财力，逐步改变目前增值税中央与地方分享制度以及增值税、消费税中央向地方返还的机制，减少地方财力对增值税、消费税的高度依赖，减少由此带来的高能耗工业项目和低水平重复建设项目体制性扩张问题。另一方面，以建立专门的资源能源类税制为突破口，积极探索赋予地方适当的税政管理权，提高地方政府因地制宜调节配置资源能源的能力。如结合国家主体功能区的发展要求以及“两型社会”综合改革配套试验区建设规划，可考虑允许省级政府依照一定的程序对一些具有地方特色的资源或具有特殊需要的资源能源与环境保护项目，增设专门的资源环境类税种税目或调整税率标准，从而有利于既突出区域发展战略的总体要求，又促进资源能源节约与环境保护，同时也使地方税政管理权得到有效实现。