思考税收的“征管查三分离”

思考税收的“征管查三分离”

税法是国家制定的用以调节国家与纳税人之间在纳税方面的权利及义务关系的法律规范的总称。

税收征管模式是税务机关为了实现税收征管职能，在税收征管过程中对相互联系、相互制约的税收征管组织机构、征管人员、征管形式和征管方法等要素进行有机组合所形成的规范的税收征管方式。在长期的税务工作实践中，我国的税收征管模式不断走向成熟并日趋完善，由“一员进户，各税统管”的专管员制度到“征、管、查三分离”的管理模式，继而又在征收、管理、稽查的组合形式上形成了“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的新模式。现结合现行税收征管模式的工作实践，谈谈自己的几点认识。

一、现行征管模式存在的问题

管理职能弱化，行政效率不高。

虽然新的征管框架已初步搭建，但在业务重组和流程优化上还有许多需要进一步完善的地方。当前的征管模式，强化了征收、检查的职能作用，却淡化了管理的职能作用，税收征、管、查没能有效的结合起来。税收征管工作由以前的“管户”转向“管事”，更多地强调为纳税人服务和加强税务稽查工作，而忽略对纳税户的日常管理，淡化税务人员的管理职责。税务稽查也因受到计划和任务的制约，使得稽查工作的“监督、惩处、教育、收入”四大职能只偏重于收入，形成了大户重复检查，小户无人检查的“收入型”稽查。致使一些“非正常申报户”因征管查的脱节而逃避了监督，从而导致在税收整个征管环节上缺乏有效的对纳税人的管理环节，造成征管链条的脱节，成为漏征、漏管以及滋生偷、逃税现象的“温床”。

实际工作中，过分的注重征、管、查的外分离，降低了税务机关的整体行政效率。为实现专业化管理，加强对征、管、查三者之间监督与制约，各地税务机关对基层税务机构进行了精简合并，成立了征收分局、管理分局、稽查局。虽从机构上实现了征、管、查的外分离，但由于受到技术条件和人员配备的影响，征管业务流程没有也不可能实现完全的外分离，如纳税申报由征收分局受理，而纳税申报的催报、税款的催缴等仍需由管理分局负责。由此造成纳税人办税多头跑、税务机关多头管，增大了纳税人的办税成本;同时在税务机关内部增加了资料传递环节甚至出现责任不清、互相推诿扯皮现象，造成税务机关办事效率不高。

税源管理相对比较薄弱。

过于集中的管理、征收，导致了税源监控乏力。由于各地建成了集服务、管理、征收于一体的功能齐全的办税服务大厅，税务机关过于依赖集中管理、集中征收，在对纳税人的税源监控上存在着一些问题。一是税务机关的监控形式以“门诊”为主，主要依靠征收人员在大厅内依靠计算机对申报表的逻辑关系进行审核和监控，对申报真实性的评估与判断准确性不高，这是导致零申报、负申报的主要原因。二是在认识方面的理解偏差，由于认为对纳税人的检查是稽查局的职责，管理分局人员只对纳税人的申报表、相关财务报表、资料为对象进行分析，对纳税人的上门辅导、了解纳税人生产经营情况、税负变化情况等工作明显减少，削弱了对纳税人的全方位监控能力。三是税收监控存在着“盲区”。采取集中征收方式后，税务干部大部分时间在单位集中办公，很少深入生产经营一线调查实际情况，税务机关对税源的掌握只停留在纳税人所提供的有限的资料中，不仅信息不全，而且对税源的动态变化无从监控，致使一些漏征漏管户不能有效地纳入税收监控，也造成了虚假申报户的增加，以致税款流失，在一定程度上助长了纳税人偷、逃、漏的侥幸心理。

同时，由于税务工商部门至今未建立有效的网络联接，致使税收信息来源渠道过窄，从办理税务登记证开始，就极易出现漏征漏管问题;管理部门户管量大，管理人员严重匮乏，导致税务登记必备资料不齐全，纳税人基础资料归集不完整;征管改革过于频繁，随机构变动而“漂泊”的纳税人基础资料经常出现不连贯，造成税源管理的基础工作薄弱;尽管计算机在税收工作中得到广泛应用，但是计算机的自动监控功能尚未被充分挖掘出来，造成管理部门对纳税人动态化资料缺少全面及时的了解，影响了对纳税人的有效控管。

税务稽查“重中之重”的作用尚未得到充分发挥。

虽然新的税收征管模式将税务稽查工作放在了“重中之重”的位置，其目的是为了加强对纳税人违法行为的处罚力度，以充分发挥税务稽查“外反偷漏、内促征管”的职能作用。诚然，随着一些涉税大案要案的相继曝光，有力地打击了一部分纳税人，也促使其主动纳税意识不断提高。但实际工作中，税务稽查却体现不出重中之重的地位，其主要原因是“重查轻罚”、“重查轻执行”的现象比较普遍。收入任务压力大时就多查、压力小就少查或不查，对涉税案件往往只查补税款，轻处罚或不处罚等问题的大量存在，其处罚力度也十分的不够，且不少查补税款得不到入库，加之大多数偷税案件都是以补税加轻微处罚了事，至于移送司法机关追究相应刑事责任的就更是凤毛麟角了，使税务稽查的实际功效大打折扣，无法体现重点稽查打击、威慑偷税的作用。

目前税务稽查还存在滞后性。常常是管理部门发现纳税人发票或申报异常，无权查处，经一整套复杂的程序之后才移交给稽查部门。等到稽查部门按手续实施稽查时，却已是人去楼空，无从查起，增加了稽查难度，加大了办税成本。另外，稽查监督制约机制尚未有效建立，导致稽查刚性不足，不同程度地存在着大户查、小户不查。税务稽查选案方法不够科学，随意性大，多数从举报、转办案件中选案，稽查实施程序不够统一，稽查案件审理不够严密，执法水平有待于进一步提高。

税收信息化对征管业务的支撑作用还不够明显。

税收征管新模式把计算机应用放在了极其重要的位置，强调电脑技术在储存、传递信息、进行税务稽查上的特殊功能，但从目前的情况看，利用计算机管理体制的意识还不强，税务机关对计算机设备、网络资源的利用程度不高，多数基层税务人员的计算机应用水平仍较低，相当多的税务机关的计算机网络设备应用仍然停留在演算、记录、汇总、发布公告的层次上，没能发挥计算机设备应有的效能。此外，计算机信息利用率较低，税收征管软件功能有待于进一步完善和整合。税务机关与工商、银行、海关、财政、统计等部门还没有实现网络联接和信息共享，涉税信息的采集依然停留在原始的手工录入阶段，体现不出现代信息技术的优势。

征、管、查各职能部门衔接不够紧密。

目前，虽然在我们的税务机关内部按照征管的职能、程序，分别设置了相关机构，看似分工明确，职责清晰，实则各自为政，缺少制约。尤其是征管查各部门分工不尽合理的工作程序与岗位大量存在，一件简单的工作，偏偏要放到所谓的“流水线”上，由多个部门、多个人员来完成，不仅没有简化办税程序、提高办事效率，反而造成人员和资源的浪费。职责不够对称，基于“权力集中”的理论，基层税收管理人员既无税收稽查权亦无过硬的控管手段，形成了“只有职责没有职权”的怪圈;衔接不够紧密，个别“边缘”税务事项存在一定的扯皮现象，“稽查不问、征收不管、管理无权”，影响了良性互动机制的形成，制约了整体合力作用的发挥。

征管质量考核办法有待进一步完善。

目前，税收征管质量考核工作还处于摸索阶段，考核指标还不能全面真实地反映征管效果，有些考核标准制定过高，超越了税收工作的实际，科学的征管质量考核体系还未真正建立起来。基层征管部门在考核中处于被动应付状态，为取得好的考核成绩，对列入考核的工作内容较为重视，没有列入考核的内容则不管不问，表面性工作做得多，加强征管的基础性工作做得少，或者没有时间做，加上受税收任务压力大等因素的影响，很难从真正意义上做到全面提高税收征管质量。且这种考核受时间、人力、技术等因素影响，不到纳税户检查，也做不到对各基层局征管信息资料的积累，而是建立在基层局提供各项资料基础之上的评比，就很难真实准确评价出各基层局的征管水平。

二、完善现行征管模式的几点思考

强化社会综合治税工作，形成税收征管的社会化大网络。

首先，加强与公安部门的配合，通过与公安机关建立联合办案模式，双方可以各自发挥其专长，优势互补，形成合力，从而进一步增强税务机关执法的威慑力，提高办案效率，降低办案成本;其次，理顺与检察、法院部门的关系，借助其力量和权限，利用各种司法手段果断地进行速战速决，弥补税务执法手段的局限和不足，更好地维护国家利益和正常的纳税秩序。第三，争取工商、银行等部门的支持，形成严密有效的协税护税网络，提高办案效率，有效打击涉税违法行为。第四，国地税之间也要相互配合，建立信息情报互通制度、涉税案件协查制度、税收资源共享制度等，推行国地税协作稽查的新检查模式，实现信息共享、提高工作效率、降低征税成本、优化服务水平、融洽征纳关系。

建立健全与新征管模式相配套的各项规章制度，搞好征收、管理、稽查工作的相互衔接。

税收征管查是一个系统工程，“牵一发而动全身”，因此，必须有相应的制度来配套、来保证、来完善，才能发挥其最大的效能。根据新的征管模式的内在要求，我们应从如下几个方面建章立制，规范管理。首先应当解决征、管、查的衔接问题。一是要科学设计征收、管理、稽查工作流程，明确部门间的工作规程，按照依法治税的要求，细化各部门、部门内部每个执法岗位的工作规程和执法责任，包括详细的工作步骤、顺序、时限、形式和标准，其中最为关键的是从工作实际出发，便于操作，责任明确，要责任到岗，落实到人，减少无谓的“内耗”，用制度来规范人、约束人、激励人，从而保证执法机制高效运行，实现征收、管理、稽查工作的关系化、规范化、制度化。二是税收征、管、查之间实现信息电子化传递，让计算机的管理覆盖于税收征管的全过程，信息共享程度、数字等信息资料的修改都要有明确制度规范，规定办结时限，制定严格考核制度，提高传递过程的监控能力，确保传递渠道的畅通。三是在纳税检查方面，要制定一套科学实用的办法，从选案、检查、审理、执行、过错追究等方面规范相关行为。

加强税源监控，提高税收征管质量。

强化税源监控是提高税收征管质量的关键。首先要注重税源调查，努力实现应收尽收的目标。搞好税源调查是实现税源监控的基础，在搞好税源资料的收集、整理、录入的基础上，认真分析税源信息，掌握税源结构方式，解剖税源变化趋势，认真开展对纳税人申报资料的纳税评估，通过筛选为税务稽查提供选案服务。其次是要建立以计算机网络为依托的监控体系。开发、完善征管监控应用系统，依托计算机对征收全过程实施监控，提高税源监控的技术装备能力。三是加大税源监控的力度，将大量的管理服务工作交给计算机系统处理，把解脱出来的人力充实到税源监控岗位，加强税源监控力量，努力实现对所有纳税人和所有税源的有效监督，最大限度地减少“非正常户”和“漏管户”。四是合理配备监控力量，使税务机关能及时处理纳税人申报的各种信息，应用实地监控、计算机监控、纳税评估等多种方式，提高税源监控的全面性、主动性和准确性。

规范征收、管理、稽查的信息传递。

征收、管理、稽查部门之间应该建立一套规范的联系制度，设置统一的信息传递文书，定期将纳税申报资料、税收管理资料、税收稽查资料在各部门相互传递，形成相互配合、相互协调、相互衔接、相互制约的格局。首先，税务稽查的目的是“外查内促”，要服务于税收征管。对偷漏税问题不能只是查补税款就了事，必须重罚，改变纳税人“偷税比银行贷款合算”的观念。对检查中发现的问题，应及时建议征收和管理部门改进工作中的薄弱环节，提高征管工作水平和效率。税务稽查关键是要通过稽查发现征管中存在的问题和不足，及时反馈给征管部门加以解决，以改进工作，提高征收管理质量。其次，征管部门在税收征管中，对一些带有普遍性的问题，在改善管理的基础上，应及时提供征管信息，由稽查部门组织有针对性的检查，这样才能建立一个广泛的案源渠道，使偷逃税等违法行为置于有效的监控之下。

坚持实施科技兴税战略，加快计算机网络建设和开发税收管理软件步伐，提高税收征管的效率。

一是要认真研究分析税收征、管、查之间相互衔接、相互促进的各项因素指标，集中开发相对统一的税收管理软件，进一步完善软件系统征收、管理、稽查模块，提高地区间的共享度和利用率，并做好征收、管理、稽查系统与网上申报软件的有机衔接，建立科学的运行机制，以减少操作中的随意性和人为因素干扰，形成各方面既相对独立，又互为联系的有机统一体。二是要充分利用业已建立起来的计算机广域网、局域网，在实现系统内部信息共享的基础上，加快“税银一体化建设”以及与纳税人、金融、工商、海关等部门的联网步伐。实现与INTERNET等社会公众网的联接，使税收信息不仅在税务机关实现共享，而且要实现全社会的税收信息共享，为网上申报、网上咨询、网上办税、网上举报创造条件，为新税收征管模式的运行提供强大的信息支持。

强化税务稽查体系，加大税务检查力度，充分发挥税务稽查效能。

首先，要理顺税收征管与税务稽查的职能分工，加强机构设置和人员配备;克服“查大不查小”的思想倾向，注重税务稽查的效应和影响;应取消给稽查部门下达任务甚至创收指标的做法，淡化对稽查数量指标的考核，引入稽查质量指标，促使“收入型”稽查向“执法型”稽查的根本改变;应改变稽查系统业务上接受上级部门指导、行政上接受本级税务部门领导的双重管理模式，尽快合并国税、地税稽查系统，实现税务稽查的垂直管理，确保税务稽查的独立性。其次，要改进稽查方式。实行选案、检查、审理、执行相分离的工作制度，形成新的稽查监控机制，在对纳税人经营状况、纳税状况等各种信息分析处理的基础上，有针对性地实施全面稽核检查。同时根据工作实际，结合将人工选案、组织专项检查、受理群众举报等传统手段，增强税务稽查的针对性和有效性。要进一步规范稽查工作的操作程序，减少稽查工作的随意性，充分发挥稽查的检查职能。再次，是适时的开展对重点行业或某类纳税人的专项检查，要充分运用追补税款、罚款、扣押物品、拍卖财物、查封冻结等稽查手段，集中力量查处一批社会影响较大的案件，增强税务稽查威慑力，营造一个良好的税收环境。