推进财税政策面临的挑战

推进财税政策面临的挑战

根据主体功能区规划思想，假设：全国土覆盖;不受行政区划限制;以县为最小基本划分“单元”;行政区划原则不调整，所有功能区政策由所辖行政区负责。

财税政策的实施主体一般由各级政府部门承担，这决定了其对行政体制的依赖性，而主体功能区存在打破行政区划的可能，这必然会出现功能区与一级行政区边界不一致问题。

假设两个相邻行政区，其中A为富省，B为穷省，并且两省相邻的某地区被划入同一功能区中。四类功能区中优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发地区分别用Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ和Ⅳ表示，而同一省内同类功能区分别用1、2、……、n来区别，虚线方框表示更小的基本行政区划单元，则会出现三类基本情况如下：

第一类：单一主体功能区 基本行政区。比如三江源禁止开发区范围较大，其间玛多、玛沁等多个县级行政区域完全处于该功能区内，如图中BⅣ1。这种情况下，同一功能区内包括多个基本行政区，该功能区的有关政策将分由多个不同的行政区负责执行。

第二类：单一主体功能区 =基本行政区。比如某县整体被划为重点开发区或优化开发区。这种情况下，基本行政区与单一功能区边界重合，行政区将只是执行单一的主体功能区政策。

第三类：单一主体功能区 基本行政区。比如某自然文化遗产属于禁止开发区，整体处于该基本行政区以内，同时该县还含有其他类型功能区，如图中AⅣ情形。这种情况下，同一基本行政区内包括两种或两种类型以上的功能区，行政区要对不同功能区采取不同的政策。

如果仅仅从政策执行主体的角度，第一类情况可以并入第二类情况，因为当单一功能区大于基本行政区时，对于该基本行政区而言，则其整体国土都属于单一主体功能区类别。但即便在这种情形下，由于政策执行中存在三种明显不同的空间划分，即行政区划分、主体功能区划分和板块区域划分，仍可能产生两类明显的政策冲突问题：

行政区政策与主体功能区政策冲突问题

根据以上情况，行政区与主体功能区不重合，将产生三种棘手问题：第一种， 同一或同类功能区的政策分由不同行政区实施，政策实施的一致性如何保证问题;第二种，同一行政区内不同功能区应该采取不同的政策安排，如何保证实施中的差别问题;第三种，不同行政区中同类功能区之间的存在很大的现实差别，如何保证有关政策执行的一致性或政策执行效果的一致性问题。

以转移支付制度为例，我国转移支付规则规定，根据一个省的标准收入和标准支出之间的比较，只有标准收入小于标准支出的省份，才能参与中央对地方的转移支付资金分配。在此，我们可以将不参与转移支付资金分配的省称为富省，而将接受转移支付的省份成为穷省，而且假设这两个省份内都包含有四类功能区。如上图所示，AⅣ属于富省的禁止开发区，BⅣ1和BⅣ2则属于穷省的禁止开发区。现有制度决定，保证AⅣ基本公共服务的财力依赖于A省内部的财力重新分配，即靠省以下的转移支付制度解决;而保证BⅣ1和BⅣ2基本公共服务的财力则很大程度上来自于中央对B省的转移支付资金来解决，但确保财力从B省切实分配到BⅣ1和BⅣ2，

而不被B省内其他区域挤占，还得依赖B省内的转移支付制度安排。这对如何保证这三个同类功能区具有基本相当的公共服务财力，提出了严峻的挑战。由于我国区域差距十分明显，A省总体条件较好，对 AⅣ可能有较为充足财力支持，使其基本公共服务远好于BⅣ1和BⅣ2。B省根据自身情况，中央对B省的转移支付资金可能会被用于收益更为明显的其他支出或其他地区。即便保证中央对B省的转移支付优先分配到BⅣ1和BⅣ2，但由于其总体转移支付规模不足，加上历史条件很差，该地区的基本公共服务也可能难以保障。如果再考虑不同区域内不同类型功能区之间的差异，这个问题将会更为复杂。我们一开始之所以强调主要以推进行政区域间的基本公共服务均等化为途径，以实现四类功能区之间基本公共服务均等化目标，正是居于对这些冲突的考虑。

板块区域政策与主体功能区政策冲突问题

除了功能区与行政区的协调外，还必须考虑功能区政策与我国板块划分政策的协调问题。例如四川整体属于西部地区，根据国家西部大开发战略应整体享受西部大开发的有关政策和优惠措施，但是主体功能区划后，四川省内将同时出现四类功能区，特别是其中的限制和禁止开发区将不可能再处于“大开发”之列。这样对于地方行政主体而言，就存在根据地方利益选择政策的可能，如果西部大开发对其有利，则选择执行西部大开发政策，如果主体功能区政策对其有利，则选择执行主体功能区政策。因为这二者在国家“十一五”规划中都有明确规定，但对二者的优先权问题没有进行说明。所以，在设计推进形成主体功能区的财税政策时，必须充分考虑二者之间的潜在冲突，应在政策优先安排上作出明确规定。

另外，限制开发区和禁止开发区某种程度上是为了维护自然和生态功能，而放弃了开发的机会，其对整个国家经济社会的贡献在于其生态功能贡献，而且这种贡献具有明显的外溢性，优化开发区和重点开发区都从中获益。但这种收益往往是间接的，很难直接从经济利益上测算，在国家财政收入中也仅仅是反映了十分微小的部分。因此，生态跨地区补偿就不可能仅仅通过政府间转移支付设计来完全解决。如何通过包括财税政策在内的各种政策工具，建立生态恢复和功能维护成本的区域分担机制，将是推进主体功能区的又一重大挑战。