论我国农民纳税人权利保障之对策

中国自古以农立国，其绵延五千年的漫长历史和不可逆转的国情决定了——中国最大的主体是农民，中国最伟大的力量在农村。对此，两代英明伟大的中国领导人均有清醒的认识。毛泽东曾言“农民问题，就成了中国革命的基本问题，农民的力量，是中国革命的主要力量。” [1]邓小平指出：“中国经济能不能发展，首先要看农村能不能发展，农民生活是不是好起来。” [2]如今，当改革开放的浪潮在城市已经初步绽放出绚丽的花朵，而农村依然贫穷如故，农业依然落后如故，而农民问题依然是中国改革所面临的最大问题。毛泽东曾睿智地指出“农民同盟军问题的极端重要性，革命时期是这样，建设时期仍然是这样。无论在什么时候，政治上犯错误，总是同这个问题相关联的。”然而不幸的是，这么多年过去了，中国问题的实质依然是农民问题，而且农民问题竟果真成了一个“中国问题”。有学者已经尖锐地指出，“改革至今，‘就农言农’已经很难再改下去。‘中国问题的实质是农民问题’这句老话如今应该反过来说了：农民问题的实质是中国问题。”显然，多年来各种深层次矛盾积累沉淀为如今三农问题复杂难解的局面，单靠某一方面的政策调整已很难收到“四两拨千斤”的奇效。本文从纳税人权利的角度对农民问题进行解读，正是倚重宪政下纳税人权利是一个关涉民主、法治和人权的综合性命题，是一个横跨经济学、法学和政治学的范畴。以纳税人权利为轴线，以纳税人权利保护为主旨，以当前农民在纳税人权利方面遭遇的突出问题为中心，全面而深刻地进行财税法的改革和重新构建，应该是一条 “牵一发而动全身”，由表及里而触及根本的综合治理路径。

在提出治理的具体对策之前，必须摆正座标。首先是树立农民纳税人权利保护的正确理念。无论是农村税费改革或是农民减负增收政策，都不应是一时应急应需之临时对策，而应将农民纳税人权利保护的观念嵌入其中，作为主旨和目标贯彻于财税立法的各个层面，实现于财税法的执行和司法中。如此，才能切实校正自建国以来国家在农民问题上的政策偏差，真正将农民利益置于首要地位，真正体现以人为本的科学发展观，真正实现宪政下人权保障的基点与归宿。其次，农民纳税人权利保障必须置于中国现代化的改革进程和国际国内的时空背景之下统筹安排。当前中国正在进行的是波澜壮阔的社会主义市场经济体制改革，踏上的是民主法治的宪政征程，同时面对的是政治多元化、经济全球化和加入世贸组织后的国际政治经济法律新局面。我国农民纳税人权利保障的具体对策必须符合现实国内国际的基本环境和改革的长远目标，注意局部利益和整体利益，国内利益和国际利益，当前利益和长远利益的有效协调。需要说明的是，农民纳税人权利并不是一个独立于纳税人权利整体状况的问题，当前中国纳税人权利保护的整体进展决定和制约着农民纳税人权利保障的进展。不过，相对于城市居民的纳税人权利意识和权利保护现状而言，农民显然更处于弱质和弱势的地位，需要予以特别的关注。同时，作为中国现时最大的纳税人群体，只有农民纳税人的权利得到了充分的重视和保障，中国纳税人权利的整体状况才能得以真正改善和推进。因此，下文将主要针对当前农民纳税人权利受到侵害和漠视的突出问题，以宪政下纳税人的应然权利构建为基准，按照现实国情和国际环境之所需，对农民纳税人权利的保障提出对策建议。

（一） 税收法治，重构城乡统一的公平税制

当前农民纳税人权利存在的首要和直接的问题是税负不公和依法纳税的权利不保。这与我国依法治税、实现税收法治的目标极不相称和协调。农民的税负公平权和依法纳税权必须由税收法治和城乡统一税制的重构来保障。

税收法治首先要求在立法中确立农民纳税人的平等主体地位。这里的平等主体地位有三层含义：一是农民作为纳税人在抽象的税收之债法律关系中与国家处于平等的地位。农民并不仅仅是一个承担纳税义务的义务主体，更是一个享有公平税负、依法纳税并获取国家公共服务的权利主体。国家享有税收债权，同时承担公共物品给付之义务；农民承担税收债务，同时获得享受公共物品之权利。从本源上讲，正是公共物品的给付关系产生了征税的必要性和纳税的义务性。由此它要求税收立法严格受税收法定主义、财政法定主义以及公共财政的民主控制。其次，农民与代表国家具体行使征收权力的征税机关处于平等的法律地位。税收之债的法定性和平等性，决定了作为国家代理人的征税机关同样并不因为行政权力的拥有而处于优越地位，相反，因为税法的侵权性以及税收强制征收权力的存在，使得征税机关较一般行政机关应该受到更为严格的税收法定程序的控制。当纳税人并未违反税收强行法的规定而处于纳税遵从状态时，征收机关的强制权力是备而不用的。此时的征税机关更多的表现为一个义务主体和服务主体，其行政权力服务于纳税人权利，其行政理念是服务为本，其行政职责是帮助纳税人依法纳税，并积极协助纳税人依法纳税，实现其在纳税中依法享有的各项权利。这就要求在税收程序立法中必须严格税收法定程序，积极设定征收机关的法定义务并确认纳税人的法定权利。包括获取最新税制实施以及税额评估方式的信息权、获知纳税义务核定及其理由的知情权、获得礼貌和专业对待的权利，获得必要帮助的权利，以及实现法定最低限额以及最小纳税成本之权利等等。 [3]对于农民纳税人而言，当务之急是将《税收征管法》中所确认的纳税人权利积极适用于农民在征收程序中的保护，并根据农民纳税人的具体情况予以细化，并严格执法监督。其三，农民纳税人与其他纳税人处于平等的地位。农民只是一个职业上所作的分类概念，不具有任何身份的涵义。消除农民一词所附着的身份含义，首先应在税负的公平分配中突破，这也就是下文将会提到的城乡统一税制的重构。而且，由于农民本身的积弱地位、农村本身的积贫状态以及农业的弱质特性，农民在税负的分担中应该享有更多的税收优惠，农业和农村应享有更大力度的财政转移支付倾斜。可喜的是，2004年《中共中央、国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》以及温家宝总理的政府工作报告中已经体现了这一政策取向。[4]