《工商行政管理机关行政处罚程序规定》解读与适用 行政处罚的证据（二十七）
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证据的先行登记保存（上）
《行政处罚程序规定》第三十二条规定：“在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，工商行政管理机关可以对与涉嫌违法行为有关的证据采取先行登记保存措施。采取先行登记保存措施或者解除先行登记保存措施，应当经工商行政管理机关负责人批准。”
《行政处罚程序规定》规定证据先行登记保存措施的依据来自《行政处罚法》。《行政处罚法》第三十七条规定，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在7日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。但除此规定外，《行政处罚法》对证据的先行登记保存并未作出相关的程序及措施规定。1996年，国家工商局发布58号令，对工商行政管理机关采取证据先行登记保存措施的具体程序作了明确规定。2007年制定《行政处罚程序规定》时，国家工商总局结合多年来的行政执法实践，对证据先行登记保存的方式、先行登记保存证据的处理等问题作了进一步规定。
（一）先行登记保存的概念
先行登记保存是我国《行政处罚法》规定的一项证据保全措施，是为了便于行政机关保存证据，授权其对当事人的物品采取先行登记措施，并在法定期间内禁止当事人或有关人员销毁或转移该物品。
无论是从制度设计的科学性，还是从执法实践的情况来看，先行登记保存措施都有一定的局限性。例如，《行政处罚法》没有规定经行政机关先行登记保存的物品被当事人或有关人员销毁或转移的法律后果，下位法对此难以作适当处理，直接影响这项措施在行政处罚案件办理过程中的实施。
（二）先行登记保存的特征
根据《行政处罚法》的规定，先行登记保存措施有以下几个特征：
1.先行登记保存是行政机关在法定条件下为保存证据主动采取的一种证据保全措施，属于具体行政行为。
与民事诉讼中一方当事人申请人民法院对另一方当事人的物品采取证据保全措施不同，先行登记保存措施只发生在行政处罚案件办理过程中。先行登记保存是办案机构基于保存证据的需要，依法主动作出的具体行政行为。
2.先行登记保存是行政机关通过对特定物品进行登记，并禁止当事人或有关人员对经登记的物品毁损或转移这种方式来发挥证据保全作用的。
先行登记保存既不同于查封，也不同于扣押。查封以就地封存物品为特征，具有很强的执行力。扣押以物品被强行转移为特征。在物品被查封的情况下，当事人在形式上似乎还在占有该物品，其实已无占有权，且负有妥善维护查封状态的义务。在物品被扣押的情况下，当事人完全丧失物品的占有权。在先行登记保存的情况下，禁止当事人或有关人员毁损或转移物品，但物品的占有权仍属于当事人，先行登记保存与查封有实质性的区别。
3.对经先行登记保存的物品有十分严格的冻结期规定。
《行政处罚法》规定，对经行政机关负责人批准先行登记保存的物品，行政机关应在7日内及时作出处理，需要对先行登记保存的物品进行没收、拍卖、销毁等的，应当依法作出处理决定。如果在7日内不能结案，先行登记保存措施自动解除，失去法律效力，当事人有权处理被登记保存的物品。因此，在执法实践中需要特别注意，先行登记保存措施有很强的时效性。
综上所述，先行登记保存是我国《行政处罚法》规定的一项证据保全作用较弱的措施和制度。
□王学政
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