行政强制措施的确立规则

□北京大学　湛中乐

　　《行政强制法》第十一条规定：“法律对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定的，行政法规、地方性法规不得作出扩大规定。法律中未设定行政强制措施的，行政法规、地方性法规不得设定行政强制措施。但是，法律规定特定事项由行政法规规定具体管理措施的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。”这是关于行政强制措施确立规则的规定。

　　《行政强制法》第十条主要规定行政强制措施的设定原则，《行政强制法》第十一条是对行政强制措施设定的限制和解释。

　　具体而言，法律对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定的，行政法规、地方性法规不得作出扩大规定。法律中未设定行政强制措施的，行政法规、地方性法规不得设定行政强制措施。但是，法律规定特定事项由行政法规规定具体管理措施的，行政法规可以设定除限制人身自由、冻结存款和汇款以及应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。

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　　《行政强制法》的规定体现了我国法制的统一以及对行政相对人合法权益的充分保护。

　　1.《行政强制法》的规定符合《立法法》规定的绝对法律保留原则，体现了法律至上的原则。

　　法律之外无行政权。行政职权在根本上源于法律的赋予。行政强制措施具有方法上的强制性和目的上的实现性，可谓是行政职权中最“严厉”的权力。

　　原则说来，行政强制权与一般的行政职权相比具有特殊性。行政强制由全国人大及其常委会制定的法律设定，能够创设一般行政职权的法规和规章并不当然具有创设行政强制的权力。法律对行政强制措施对象、条件、种类的规定，都是有其特定内涵的。非经授权，行政法规、地方性法规不得对法律规定的行政强制措施对象、条件、种类等作出扩大规定。法律中未设定行政强制措施的，行政法规、地方性法规不得设定行政强制措施。但是，行政法规、地方性法规可以在法律规定的行政强制措施对象、条件、种类等事项范围内作出具体的规定。

　　2.《行政强制法》的规定符合《立法法》规定的相对法律保留原则，体现了授权规则。

　　授权规则是指未经法律授权，法律以外的法规不能自行创设行政强制职权和行政强制手段。反之，经法律授权，法规可在授权范围创设相应的行政强制措施的职权、主体、手段等内容。

　　授权规则的确立是对《行政强制法》第十条规定的行政强制设定权以定位于法律为原则、由法规予以补充为例外的基本原则的必要保障与落实。否则，上述原则很可能成为一句空话。

　　从过去的经验看，在现实生活中，对于一些特定领域的事项，法律还没有或者还来不及予以规定，而法规或规章往往先行一步，对该领域的事项进行规范和调整，并形成了相应的强制。由于各地情形不一，这种现象在短时间内并不能杜绝。因此，不得不承认，法规在一定范围内具有行政强制措施设定权是对授权规则必要性的体现。

　　但是，授权的范围并非没有限制，也不是由法律任意授权，而是要满足一定的权利规则。所谓权利规则，是指国家立法机关在分配法律和法规的设定权时，要考虑行政强制调整或涉及的行政相对人权利的性质和种类。行政相对人享有的最基本的权利，应当由法律予以调整，相应的行政强制措施设定权应当由法律独享，不能授予法规进行规定。涉及其他权利的，行政强制措施的设定权既可以由法律来行使，也可以由法律授权法规来行使。

　　根据《立法法》第九条的规定，限制公民人身自由的行政强制措施只能由法律予以规定，行政法规不得设定限制人身自由的行政强制措施。对于法人或其他主体而言，其最基本的权利莫过于涉及其主体资格的权利，因此，不宜授权法规设定冻结存款、汇款的强制措施。

　　通过学习《立法法》、《行政强制法》等重要法律，可以更加明确地感受到最近10多年来，我国在规范立法权力行使、保障公民基本权利与自由等方面已经取得了突破性进展。这符合当今社会发展的潮流，符合最广大人民的根本利益。这些法律的颁布和有效施行有利于促进国家长治久安，有利于促进社会团结与和谐。