行政强制措施的种类和设定

□北京大学 湛中乐

　　一、行政强制措施的种类

　　《行政强制法》第九条规定：“行政强制措施的种类包括：（一）限制公民人身自由；（二）查封场所、设施或者财物；（三）扣押财物；（四）冻结存款、汇款；（五）其他行政强制措施。”

　　《行政强制法》根据行政强制措施权限内容的不同，明确规定了4类行政强制措施，并设定了一个兜底条款，即“其他行政强制措施”。在实践中，行政强制措施手段多种多样，可以分为限制人身自由，处置财物，进入住宅、场所3类。

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　　1.限制人身自由。

　　根据相关法律的规定，行政机关在特定情形下可以限制行政相对人的人身自由。一是行政相对人处于醉酒、精神病发作等状态，非管制不能避免行政相对人对其本人造成危害或对他人构成威胁。二是行政相对人意欲自杀，非管制不能保护其生命。三是行政相对人存在其他严重危害公共安全或他人人身安全的情形，非管制不足以预防或救护。

　　我国相关立法规定了多种限制人身自由的方式，如保护性约束、立即拘留、强制扣留、强制搜查、强制隔离、强制治疗、现场管制、强行驱散等。

　　2.处置财物。

　　行政机关在实施行政强制过程中，可以对相关财物依法进行处置，涉及所有权的4项权能，即行政机关可以对相关财物依法占有、使用、收益、处分。在实践中，行政机关采取行政强制措施处置财物具体表现为对查封、扣押、冻结、使用、处分以及对财物的使用进行限制等。

　　3.进入住宅、场所。

　　当公民的生命、身体、财产有危险，非进入住宅、场所不能实施救护或不能制止危害行为时，显然有必要允许行政机关工作人员及时进入该住宅、场所采取一定措施。需要注意的是，及时进入公民住宅必须有法律明确的授权。

　　二、行政强制措施的设定

　　《行政强制法》第十条规定：“行政强制措施由法律设定。尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定本法第九条第二项、第三项的行政强制措施。法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。”    

　　《行政强制法》颁布施行前，不仅法律可以设定行政强制措施，行政法规、地方性法规也可以设定行政强制措施，甚至规章和其他规范性文件也可以设定行政强制措施。《行政强制法》改变了行政强制设定“政出多门”的混乱局面，为行政强制措施的设定确立了统一的原则和规则。

　　1.法律可以设定各类行政强制措施。

　　行政强制措施虽然具有临时性和预防性，但其对行政相对人权益的调整和干预却是直接的、强制的。例如，收容审查涉及对被收审人人身自由权的干预，暂扣物品涉及对物品所有人财产权的干预。根据法治原则的基本要求，凡是为公民设定义务或者剥夺、限制公民权利的事项都属于法律保留的范围，排除其他法规、规章。

　　根据《行政强制法》的规定，行政强制措施属于法律保留的事项，行政强制权原则上由全国人大或全国人大常委会制定法律设定。通俗地说，法律不禁止公民做的就是公民的自由，法律未明确、具体设定行政强制权的，行政机关就不具有该项行政职权。通过法律直接设定行政强制权，既是实现行政机关其他行政职权的有效保障，也是对公民合法权益的有力保护。

　　2.行政法规、地方性法规可以设定部分行政强制措施。

　　在权利义务设定方面，法律的保留并不是绝对的。除了涉及公民基本权利必须由立法机关制定法律予以调整的事项以外，许多国家的立法机关都通过法律授予行政机关制定必要规则的权力。

　　在我国，根据《立法法》，对于一些重要事项，尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常委会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项只能由全国人大及其常委会制定法律予以规定。同时，从现行制度和实际需要看，允许地方性法规设定行政强制措施是不可缺少的，但必须严格限制。因而，《行政强制法》第十条第二款、第三款对行政法规、地方性法规设定行政强制措施的权力作出了严格限制。    

　　3.法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。

　　其他规范性文件一般包括3类：国务院部门的规章；省级人民政府规章，有规章制定权的较大市人民政府制定的规章；其他的规范性文件，主要是指那些由国家机关制定的不属于立法，但又具有普遍约束力、能够反复适用的文件。按照制定机关划分，其他规范性文件可以分为立法机关的规范性文件、行政机关的规范性文件和司法机关的规范性文件。

　　对于这方面的规定，可以对照《行政处罚法》中关于行政处罚设定和《行政许可法》中关于行政许可设定的有关内容理解。有关行政机关应当根据《行政强制法》的要求，抓紧对相关法规、规章和其他规范性文件进行清理，与《行政强制法》保持立法上的统一。