非诉执行的一般规定

□北京大学　湛中乐　高俊杰

　　《行政强制法》第五十三条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”

　　《行政强制法》第五十三条是对非诉执行的一般规定。 非诉执行，又称非诉行政执行，是指行政机关作出具体行政行为后，公民、法人或者其他组织在法定期限内，既不向人民法院提起行政诉讼，又拒不履行已生效具体行政行为所确定的义务时，行政机关或行政裁决行为确定的权利人向人民法院提出执行申请，由人民法院采取强制措施，使具体行政行为的内容得以实现的制度。

　　现行法中，非诉执行包括两种类型：一是依法没有行政强制执行权的行政机关向人民法院申请强制执行，这是实践中常见的类型，也是《行政强制法》第五十三条规定的类型；二是在行政裁决案件中，行政机关根据法律授权对平等主体之间民事争议作出裁决后，一方当事人在法定期限内不起诉又不履行，作出裁决的行政机关在申请执行期限内未申请人民法院强制执行的，生效具体行政行为确定的权利人或者其继承人、权利承受人可以申请人民法院强制执行，这种非诉执行规定于《行政诉讼法》第六十六条和《最高人民法院关于执行行政诉讼法若干问题的解释》等法律文件中。

　　（一）申请强制执行的主体

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　　申请强制执行的主体是依法没有行政强制执行权的行政机关。如果法律授予了行政机关直接强制执行权，行政机关还可否申请人民法院强制执行。例如，《税收征收管理法》第八十八条第三款规定：“当事人对税务机关的处罚决定逾期不申请行政复议也不向人民法院起诉、又不履行的，作出处罚决定的税务机关可以采取本法第四十条规定的强制执行措施，或者申请人民法院强制执行。”对此，《〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十七条第二款规定：“法律、法规规定既可以由行政机关依法强制执行，也可以申请人民法院强制执行，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院可以依法受理。”可以自行强制执行，无须再申请人民法院强制执行，否则申请不予受理。《行政强制法》第五十三条并没有与上述规定保持一致，而是规定没有行政强制执行权的行政机关才可申请人民法院强制执行。这是立法者的原意，法律赋予某些行政机关直接强制执行权的目的在于提高行政效率，迅速执行行政决定，实现行政管理目标；如赋予行政机关直接强制执行权，允许其申请法院强制执行，行政机关可能怠于行使自己的权力，降低行政管理的效率，达不到授权目的。因此，《行政强制法》没有规定行政强制执行的双重授权。那么，对于《税收征收管理法》等特别法中赋予行政机关选择权的效力该如何理解？根据《立法法》第八十五条的规定，法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。

　　（二）申请强制执行的前提

　　行政机关申请强制执行的前提是行政决定所确定的义务人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定。一方面，如果行政相对人在法定期限内已经自觉履行行政决定的，则行政机关无须再申请强制执行。另一方面，申请人民法院强制执行；需要行政决定具有最终的确定力和执行力。根据行政行为的公定力理论，行政决定一经作出，除明显重大违法而无效的以外，都被推定为合法有效。但只要有充分证据证明，这种合法性推定可以被合理推翻，那么此时的行政决定就可被认定尚不具备最终确定力和执行力。只有经过行政复议或者司法审查被确定合法有效，或者义务人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，行政决定才获得最终确定力和执行力。这时，没有行政强制执行权的行政机关才可以申请人民法院强制执行。

　　（三）申请强制执行的期限

　　根据《行政强制法》第五十三条的规定，行政相对人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起3个月内申请人民法院强制执行。这里的期限应当如何理解？我国《行政复议法》和《行政诉讼法》关于申请行政救济的法定期限分别是自知道具体行政行为之日起60日和知道作出具体行政行为之日起3个月，行政复议和行政诉讼之间存在着错综复杂的关系，有复议终局型、复议前置型、自由选择型，这就给《行政强执法》中申请强制执行期限的计算造成了一定困难。笔者认为，这里的期限并非法定救济期限，应指行政决定确定的义务履行期限。“自期限届满之日起三个月”是指自行政决定确定的义务履行期间最后一日起算3个月内，没有行政强制执行权的行政机关可以申请人民法院强制执行。