冻结的程序和金融机构的协助义务

□北京大学 湛中乐 高俊杰

　　《行政强制法》第三十条规定：“行政机关依照法律规定决定实施冻结存款、汇款的，应当履行本法第十八条第一项、第二项、第三项、第七项规定的程序，并向金融机构交付冻结通知书。金融机构接到行政机关依法作出的冻结通知书后，应当立即予以冻结，不得拖延，不得在冻结前向当事人泄露信息。法律规定以外的行政机关或者组织要求冻结当事人存款、汇款的，金融机构应当拒绝。”

　　《行政强制法》第三十条规定了行政机关实施冻结的程序和金融机构的协助义务。

　　一、行政机关实施冻结的程序

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　　冻结存款、汇款属于行政强制措施的一种，应当遵循实施行政强制措施的一般程序，但具有一定的特殊性。根据《行政强制法》第三十条第一款的要求，行政机关在实施冻结存款、汇款时，应当履行下列法定程序：

　　1.在实施冻结前，将实施冻结的理由和依据等向行政机关负责人报告并获得该负责人批准；

　　2.由两名以上执法人员具体负责实施冻结；

　　3.具体负责实施冻结的执法人员须出示能够证明其身份的执法证件；

　　4.执法人员制作现场笔录，载明实施冻结的时间、地点、账户金额，实施冻结的单位和个人，被冻结的单位和个人，协助冻结的单位和个人等事项，并由金融机构代表人和行政执法人员共同签名或者盖章；

　　5.向金融机构交付冻结通知书，载明冻结的依据、期限、具体金额以及当事人的名称等基本内容，同时载明实施机关的名称、实施日期并加盖公章。

　　冻结存款、汇款无须履行如下程序：通知当事人到场；当场告知当事人采取冻结的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；当场听取当事人的陈述和申辩；要求当事人在现场笔录上签名或者盖章；邀请见证人到场，由见证人在现场笔录上签名或者盖章。

　　二、金融机构的协助义务

　　在实践中，作为冻结对象的存款和汇款均由金融机构占有，因此，冻结的实施必须通过金融机构才能实现。这里的金融机构是指依法经营存款业务的金融机构（含外资金融机构），包括政策性银行、商业银行、城市和农村信用合作社、财务公司、邮政储蓄机构等。根据《行政强制法》第三十条的规定，金融机构的协助义务包括3个方面的内容。

　　1.金融机构接到行政机关依法作出的冻结通知书后，应当立即予以冻结。为了避免当事人转移资金、逃避法律责任，金融机构必须即时协助冻结，但是这并不意味着金融机构只要收到冻结通知书，就无条件地即刻实施冻结。

　　《金融机构协助查询、冻结、扣划工作管理规定》第九条规定：“办理协助冻结业务时，金融机构经办人员应当核实以下证件和法律文书：（一）有权机关执法人员的工作证件；（二）有权机关县团级以上机构签发的协助冻结存款通知书，法律、行政法规规定应当由有权机关主要负责人签字的，应当由主要负责人签字；（三）人民法院出具的冻结存款裁定书、其它有权机关出具的冻结存款决定书。”

　　据此，金融机构收到冻结通知书后，应当先核实法律是否授予通知书作出主体实施冻结的权力，金融机构只对拥有法定冻结权力的行政机关负有协助义务。此外，金融机构还要核实行政机关是否履行了法定冻结程序，如果通知书没有主要负责人签名，金融机构有权拒绝协助冻结。经核实，认为法律文书齐全、符合法定的形式要件，金融机构应当及时协助办理冻结。

　　根据《金融机构协助查询、冻结、扣划工作管理规定》第十一条的规定，金融机构在协助冻结、扣划单位或者个人存款时，应当审查3项内容：

　　（1）协助冻结、扣划存款通知书上填写的需被冻结或扣划存款的单位或个人开户金融机构名称、户名和账号、大小写金额是否正确；

　　（2）协助冻结或者扣划存款通知书上填写的义务人与所依据的法律文书上的义务人是否相同；

　　（3）协助冻结或扣划存款通知书上填写的冻结或扣划金额是否确定。

　　如发现缺少应附的法律文书，以及法律文书有关内容与协助冻结、扣划存款通知书的内容不符，应说明原因，退回协助冻结、扣划存款通知书及所附的法律文书。有权机关对个人存款户不能提供账号的，金融机构应当要求有权机关提供该个人的居民身份证号码或其他足以确定该个人存款账户的情况。

　　2.金融机构接到行政机关依法作出的冻结通知书后，应当立即予以冻结，不得拖延，不得在冻结前向当事人泄露信息。冻结的目的是避免当事人转移资金、逃避法律责任，金融机构在实施冻结前负有保密义务，不得向当事人或者与当事人有密切关系的人透露相关信息。

　　《金融机构协助查询、冻结、扣划工作管理规定》第十三条规定：“金融机构对有权机关办理查询、冻结和扣划手续完备的，应当认真协助办理。在接到协助冻结、扣划存款通知书后，不得再扣划应当协助执行的款项用于收贷收息，不得向被查询、冻结、扣划单位或个人通风报信，帮助隐匿或转移存款。金融机构在协助有权机关办理完毕查询存款手续后，有权机关要求予以保密的，金融机构应当保守秘密。金融机构在协助有权机关办理完毕冻结、扣划存款手续后，根据业务需要可以通知存款单位或个人。”

　　3.法律规定以外的行政机关或者组织要求冻结当事人存款、汇款的，金融机构应当拒绝。

　　《商业银行法》第二十九条第二款规定：“对个人储蓄存款，商业银行有权拒绝任何单位或者个人查询、冻结、扣划，但法律另有规定的除外。”《商业银行法》第三十条规定：“对单位存款，商业银行有权拒绝任何单位或者个人查询,但法律、行政法规另有规定的除外；有权拒绝任何单位或者个人冻结、扣划，但法律另有规定的除外。”根据相关法律的规定，有权实施冻结存款、汇款的行政机关主要是税务机关、公安机关、安全机关、海关走私侦查机关、军队保卫部门和监狱保卫部门等。除了上述行政机关以外，其他行政机关、组织或者个人不得要求金融机构冻结存款、汇款，否则，金融机构有权拒绝。