行政强制措施实施的一般程序

□北京大学　湛中乐　高俊杰

　　《行政强制法》第十八条规定：“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。”

　　《行政强制法》第十八条是关于行政强制措施实施的一般程序的规定。行政强制措施的实施程序是指行政机关遵循法定方式、步骤、时限和顺序等要求实施行政强制措施的连续过程。

　　根据《行政强制法》第十八条的规定，行政强制措施实施的一般程序包括：报告及批准、表明身份、通知当事人到场、告知和说明理由、听取陈述和申辩、制作现场笔录和其他程序。

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　　1.报告及批准。

　　行政强制措施具有紧迫性和暂时性，但鉴于其直接威胁行政相对人的人身权和财产权，行政机关实施行政强制措施必须十分慎重。《行政强制法》第十八条第（一）项规定了报告及批准的程序，要求执法人员在采取具体执法行动之前，向行政机关的有关负责人报告需要实施行政强制措施的原因、实施对象、拟采取的行政强制措施种类和方式等，在获得有关负责人批准之后方可实施相应的行政强制措施。

　　在工商行政管理执法领域，相关法律、法规也作出了类似规定。例如，《无照经营查处取缔办法》第十条规定：“工商行政管理部门依照本办法第九条的规定实施查封、扣押，必须经县级以上工商行政管理部门主要负责人批准。”这样规定不仅可以延缓行政机关实施行政强制措施的进程，使行政强制措施决定的作出更为慎重，而且可以避免给公民、法人或其他组织造成不必要的损害。

　　2.表明身份。

　　表明身份是行政公开原则的一项基本要求。具体说来，表明身份制度要求行政机关及其工作人员在作出行政行为之前，向行政相对人出示相关证件，如工作证、执法证等，以证明自己有资格作出相应的行政行为。

　　根据《行政强制法》第十八条第（三）项的规定，行政执法人员在实施行政强制措施之前，必须先向行政相对人出示执法身份证件，表明其具有实施行政强制措施的权力和资格。

　　确立表明身份制度有利于防止不法分子假冒执法人员诈骗公民、法人或者其他组织的财产，同时也为公民、法人或者其他组织提供了一种监督行政执法的重要方式。如果行政执法人员没有向行政相对人出示执法身份证件，或者出示的证件不足以使行政相对人信服，行政相对人有权拒绝配合执法人员的执法工作，且不需要承担任何法律责任。

　　3.告知和说明理由。

　　《行政强制法》第十八条第（四）项和第（五）项规定的告知和说明理由程序是对当事人知情权和参与权的基本保障。

　　告知制度要求行政机关在实施行政强制措施时通知当事人到场，并当场告知当事人其拥有的权利和救济手段，以确保当事人正确参与行政程序。

　　行政强制措施是针对行政相对人作出的，当事人理应到场。当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径，不仅便于执法人员向当事人说明实施行政强制措施的有关情况，也便于当事人对执法过程进行监督，以维护自己的合法权益。因此，通知当事人到场，既是行政机关的程序义务，也是当事人的程序权利。

　　行政机关在作出任何行政行为，尤其是作出对行政相对人产生不利影响的行政行为时，应当向行政相对人说明作出该行政行为的事实依据和法律依据。

　　就行政强制措施的实施而言，行政机关在对行政相对人实施行政强制措施时，必须向行政相对人说明实施该行政强制措施的事实依据、法律依据以及进行行政裁量时所考虑的政策、公益等因素。规定说明理由程序体现了行政机关对行政相对人的充分尊重，能够提高行政强制措施的可接受性，缓解行政相对人的抵触情绪，便于行政强制措施的具体实施。

　　4.听取陈述和申辩。

　　行政机关在作出任何行政行为，尤其是对行政相对人不利的行政行为之前，必须听取行政相对人的陈述和申辩，这既是正当程序原则的要求，也是行政参与原则的题中应有之意。陈述权和申辩权是行政相对人参与行政过程的一项核心权利，与此相应，听取行政相对人的陈述和申辩就是行政机关的法定义务。

　　对于行政强制措施的实施而言，执法人员必须在实施行政强制措施之前主动告知当事人享有陈述和申辩的权利。当事人的陈述和申辩既可以是书面的，也可以是口头的。执法人员应当认真听取当事人的陈述和申辩，当事人对行政强制措施的实施表示异议并提出事实、理由或者证据的，执法人员必须仔细复核研究。认为当事人提出的证据充分、理由成立的，执法人员应当采纳并进行重新调查。

　　5.制作现场笔录。

　　现场笔录是指行政机关及其工作人员在行政执法过程中，对有关执法活动现场情况当场所做的书面记录，包括现场检查笔录、现场勘验笔录、现场检验笔录以及现场制作的音像视听资料等。制作现场笔录是行政机关保存行政活动证据的重要方式之一。

　　行政强制措施的现场笔录一般包括以下内容：实施行政强制措施的事由、时间、地点、过程、结果，当事人、执法人员、见证人的到场情况，当事人的陈述和申辩及采纳情况，以及其他需要记录的情况。

　　此外，还需注意的是，现场笔录必须由当事人和执法人员签名或者盖章确认，当事人拒绝的，应当在笔录中注明；当事人不到场的，可以邀请见证人到场，由见证人和执法人员在现场笔录上签名或者盖章确认。否则，现场笔录不发生效力。