冻结存款、汇款的实施主体和限额

　　《行政强制法》第二十九条规定：“ 冻结存款、汇款应当由法律规定的行政机关实施，不得委托给其他行政机关或者组织；其他任何行政机关或者组织不得冻结存款、汇款。冻结存款、汇款的数额应当与违法行为涉及的金额相当；已被其他国家机关依法冻结的，不得重复冻结。”

　　《行政强制法》第二十九条对冻结存款、汇款的实施主体和限额作出了明确规定。

　　1.冻结主体法定原则。

　　《行政强制法》第二十九条第一款规定了冻结主体法定原则。所谓冻结主体法定，是指有权实施冻结存款、汇款的行政强制措施的主体只能是法律规定的行政机关。

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　　冻结主体法定包括4层含义：

　　（1）只有获得法律授权的行政机关才能实施冻结存款、汇款的行政强制措施。这里的法律，应当从狭义上理解，即仅指全国人大及其常委会制定的法律，而不包括行政法规、地方性法规，也不包括规章和其他行政规范性文件。

　　（2）根据法律规定有权实施冻结存款、汇款的行政强制措施的行政机关只能以自己的名义自行实施冻结存款、汇款的行政强制措施，而不得将该项权力委托给其他行政机关或组织实施。

　　（3）除全国人大及其常委会制定法律授权实施冻结存款、汇款的行政强制措施的行政机关以外，其他任何机关和组织不得实施冻结存款、汇款的行政强制措施。

　　（4）《行政强制法》第七十条规定：“法律、行政法规授权的具有管理公共事务职能的组织在法定授权范围内，以自己的名义实施行政强制，适用本法有关行政机关的规定。”根据这一规定，具有管理公共事务职能的组织在获得法律授权后，可以实施冻结存款、汇款的行政强制措施。

　　与查封、扣押相比，《行政强制法》对实施冻结存款、汇款的行政强制措施的主体设定了更为严格的要求。之所以这样规定，主要是出于3个方面的考量：

　　一是冻结存款、汇款的行政强制措施对当事人的财产权益影响更大。

　　存款、汇款一般是当事人日常生活和从事生产、投资活动的主要资金来源，数额往往较大，一旦被冻结，当事人即不得再自由使用。冻结存款、汇款将在很大程度上影响当事人的日常生活或者正常的生产、投资活动，具有巨大的侵益性，一旦被滥用，不仅会对当事人的财产权益造成巨大损害，而且会导致当事人的生产、投资活动陷入瘫痪甚至基本生活出现困难。如果是针对企业等对象采取存款、汇款冻结措施，还可能扰乱正常的市场经济秩序。所以，为了更好地保障当事人的财产权益，有必要对冻结存款、汇款的实施主体设定更为严格的要求。

　　二是保持《行政强制法》自身内容统一的需要。

　　根据《行政强制法》第九条和第十条的规定，只有法律才可以设定冻结存款、汇款的行政强制措施，行政法规和地方性法规均无权设定，与此相一致，也只有法律才能授予行政机关冻结存款、汇款的实施权。根据《行政强制法》第十七条的规定，行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施，行政强制措施权不得委托。同时，《行政强制法》第二十九条规定“冻结存款、汇款应当由法律规定的行政机关实施，不得委托给其他行政机关或者组织”，这样就与行政强制措施禁止委托原则保持了一致。

　　三是与《商业银行法》等法律和相关规定保持统一的需要。

　　《商业银行法》第二十九条第二款规定：“对个人储蓄存款，商业银行有权拒绝任何单位或者个人查询、冻结、扣划，但法律另有规定的除外。”《商业银行法》第三十条规定：“对单位存款，商业银行有权拒绝任何单位或者个人查询，但法律、行政法规另有规定的除外；有权拒绝任何单位或者个人冻结、扣划，但法律另有规定的除外。”从这两条规定可以看出，除法律另有规定外，商业银行有权拒绝任何单位或个人对储蓄存款的查询、冻结要求。

　　2.冻结金额的限度。

　　根据《行政强制法》第二十九条第二款的规定，行政机关在实施冻结存款、汇款的行政强制措施过程中应当遵循适当性原则和不得重复冻结原则。

　　适当性原则是指冻结存款、汇款的数额应当与违法行为涉及的金额相当。《行政强制法》第五条规定：“行政强制的设定和实施，应当适当，采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。”这是行政法的比例原则在《行政强制法》中的体现，要求行政强制措施必须在合理的范围内实施，要兼顾实施行政强制措施目的的实现与对行政相对人合法权益的保护，不得超过必要的限度，把对行政相对人权益的影响限制在尽可能小的范围和尽可能低的限度内。

　　具体到冻结措施而言，行政机关实施冻结存款、汇款时，应考虑当事人履行行政决定的金额或当事人的违法行为的情节，不得滥用自由裁量权实施过度冻结，更不得随意决定冻结当事人的存款、汇款。如果行政机关决定冻结的存款、汇款金额明显超过当事人应当履行行政决定的金额，或者与当事人的违法情节明显不相适应的，当事人可以行政机关滥用职权为由，向上一级机关申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼，以维护自己的合法权益。

　　不得重复冻结原则是指如果当事人的存款、汇款已经被其他国家机关依法冻结的，行政机关不得对该笔存款重复冻结。具体而言，对于一笔特定的存款，在同一时间内只能排他性地存在一个冻结措施，而不论该查封措施的性质及目的为何。这样规定是为了防止不同国家机关之间的冻结决定发生冲突，造成相关资源的浪费。

　　《行政强制法》第二十九条所称的“其他国家机关”不仅包括其他国家行政机关，还包括国家司法机关。因为冻结存款、汇款作为一种财产保全措施，不仅存在于行政强制措施中，还存在于民事强制执行和刑事强制执行中。根据我国有关法律、法规的规定，除行政机关外，作为司法机关的人民法院、人民检察院也有权实施冻结措施。根据中国人民银行《金融机构协助查询、冻结、扣划工作管理规定》第二十二条的规定，两个以上有权机关对同一单位或个人的同一笔存款采取冻结或扣划措施时，金融机构应当协助最先送达协助冻结、扣划存款通知书的有权机关办理冻结、扣划手续。 两个以上有权机关对金融机构协助冻结、扣划的具体措施有争议的，金融机构应当按照有关争议机关协商后的意见办理。

　　同时，需要注意的是，有两种情形不构成重复冻结：

　　（1）如果涉案的存款、汇款曾经被冻结，但是冻结措施已经解除，此时行政机关可以依据法定程序对同一笔存款、汇款实施冻结措施，不构成重复冻结。

　　（2）如果只是对一笔存款、汇款的一部分实施了冻结的行政强制措施，那么其余部分依然可以被冻结，不违背不得重复冻结的原则。

　　目前，对作为行政强制措施的冻结作出规定的法律有《税收征收管理法》、《审计法》、《银行业监督管理法》、《商业银行法》、《证券法》和《行政监察法》等。根据这些法律，有权实施冻结存款、汇款的行政机关主要是税务机关、公安机关、安全机关、海关走私侦查机关、军队保卫部门和监狱保卫部门等，工商部门没有实施冻结存款、汇款的权力。

　　原《投机倒把行政处罚暂行条例》第七条第二款规定，对投机倒把行为人的银行存款，经县级以上工商行政管理局局长批准，可以按照规定程序通知其开户银行暂停支付。与之对应，原《投机倒把行政处罚暂行条例施行细则》第十三条第二款规定，对投机倒把行为人的银行存款，必要时经县级以上工商行政管理局局长批准，工商行政管理机关可以书面通知其开户银行暂停支付。暂停支付的数额不得超过违法金额的数额。暂停支付的时间不得超过3个月。据上述规定，工商机关可以采取暂停支付的行政强制措施。暂停支付和冻结在形式上十分相似，二者的对象都是当事人的部分或者全部存款。2008年1月国务院宣布《投机倒把行政处罚暂行条例》及其施行细则失效后，国家工商总局同年4月废止依据《投机倒把行政处罚暂行条例》及其施行细则制定的71件行政规章和规范性文件，工商部门也不得再继续采取暂停支付的行政强制措施，以免给行政相对人的财产权益造成不必要的损害。