行政强制措施的实施主体

□北京大学 湛中乐 高俊杰

　　《行政强制法》第十七条规定：“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。”

　　《行政强制法》第十七条是关于行政强制措施实施主体和实施人员的规定。其中，第一款是对一般实施主体的规定，第二款是关于行政强制措施权集中行使的特别规定，第三款是对行政强制措施实施人员的规定。

　　1.行政强制措施的一般实施主体。

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　　根据《行政强制法》第十七条第一款的规定，行政强制措施的一般实施主体是法律、法规规定的行政机关。

　　（1）行政强制措施应当由法律、法规规定的行政机关实施。法律、法规未明确赋予行政强制措施权的，行政机关不得实施行政强制措施。

　　行政机关实施行政强制措施，不可避免地会对行政相对人的人身权利和财产权利产生或多或少的影响。为了更好地保护行政相对人的合法权益，必须对行政强制措施的实施主体予以一定限制。

　　根据《行政强制法》的规定，法律、法规以外的其他规范性文件均不得设定行政强制措施，因而相应地也就不得对行政强制措施的实施主体进行授权。所以，行政强制措施的实施主体只能是法律、法规授权的，享有行政强制措施权的少数行政机关，并非全部行政机关。

　　（2）法律、法规授权的行政机关应当在其法定职权范围内实施行政强制措施，不得超越自身权限。

　　根据“越权无效”原则，行政机关超越法定职权范围实施的行政强制措施均应视为无效。如果行政强制措施无效，实施机关及相关责任人不仅要依据《行政强制法》承担相应的法律责任，还要依法赔偿由此给行政相对人人身或者财产造成的损害。

　　（3）行政强制措施只能由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施，有权机关必须自行行使行政强制措施权，不能委托其他主体代为实施。

　　在《行政强制法》颁布施行前，一些地方或部门将行政强制措施权委托给其他社会组织或不具备资格的执法人员实施，有的地方或部门甚至雇用临时人员执法，执法随意性很大，侵害行政相对人合法权益的情况时有发生，严重损害法制的权威。为保护行政相对人的合法权益，《行政强制法》确立了禁止委托实施行政强制措施原则。

　　2.行政强制措施权集中行使的行政主体。

　　根据《行政处罚法》第十六条的规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。这是我国相对集中行政处罚权制度确立的标志。所谓相对集中行政处罚是指把若干行政机关的行政处罚权相对集中起来，交由一个行政机关统一行使，原行政机关不再行使已经由该行政机关统一行使的行政处罚权。

　　《行政强制法》第十七条第二款的规定与《行政处罚法》第十六条的规定一脉相承。根据《行政强制法》第十七条第二款的规定，相关行政处罚权集中到一个行政机关以后，与行政处罚相关的行政强制措施也应交由相应的行政机关统一实施。之所以这样规定，是因为一些行使相对集中行政处罚权的行政机关不能集中实施相应的行政强制措施，因此出现相对集中行使行政处罚权制度难以落实的情况。

　　实际上，行政处罚权集中行使有利于提高相关行政机关的执法效率。但是，这一权力的行使同样受到严格限制：第一，只有行使相对集中行政处罚权的行政机关才有资格行使相对集中行政强制措施权；第二，该行政机关行使的相对集中行政强制措施权必须与相应的行政处罚权有关。

　　3.行政强制措施的实施人员。

　　行政机关执法人员是代表国家行政机关依法行使行政执法权的人员，代表着国家的形象和权威。执法人员素质的高低直接决定着政府行政管理职能的落实与否。

　　根据《行政强制法》的规定，行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。这样规定有利于改善目前行政强制执法措施实施主体庞杂的局面，有利于更好地维护行政相对人的合法权益，也有利于维护行政法制的严肃性，维护政府形象。