行政强制措施的实施条件

□北京大学 湛中乐 高俊杰

　　《行政强制法》第十六条规定：“行政机关履行行政管理职责，依照法律、法规的规定，实施行政强制措施。违法行为情节显著轻微或者没有明显社会危害的，可以不采取行政强制措施。”

　　《行政强制法》第十六条是关于行政强制措施实施条件的规定，其中，第一款是实施行政强制措施的一般性规定，第二款规定了可以不实施行政强制措施的两种情形。

　　一、实施行政强制措施的一般性规定

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　　行政强制措施是行政机关行使国家公权力直接影响公民、法人或者其他组织合法权益的行政行为，一旦被滥用，极易对公民、法人或者其他组织的人身或财产造成难以弥补的侵害。

　　根据《行政强制法》第十六条第一款的规定，实施行政强制措施应当符合3个基本条件。

　　1.主体条件。

　　行政强制措施应当由法律、法规规定的有行政强制措施执行权的行政机关实施，其他主体不得实施行政强制措施。

　　2.目的条件。

　　行政机关实施行政强制措施必须是出于履行行政管理职责的需要。也就是说，行政机关只有在履行制止违法行为、防止违法行为人毁损证据、防止危害发生或者控制危险扩大等行政管理职责的过程中，才能实施行政强制措施。

　　3.权限条件。

　　行政机关必须依据法律、法规的明确授权依法采取行政强制措施，没有法律、法规的明确授权不得采取行政强制措施，否则就构成违法行使职权，因此给行政相对人造成损失的，要予以赔偿。需要指出的是，行政强制措施只能由法律和法规设定，这里的法律、法规应作狭义理解，即仅指全国人大及其常委会制定的法律、国务院制定的行政法规和有地方立法权的人大及其常委会制定的地方性法规，而不包括规章及其以下的规范性文件。

　　二、行政机关可以根据案件具体情况决定是否实施行政强制措施

　　根据《行政强制法》第十六条第二款的规定，出现实施行政强制措施的法定情形时，行政机关可以考虑案件的具体情形决定是否采取行政强制措施。在实践中，行政机关不采取行政强制措施的情形包括违法行为情节显著轻微、违法行为没有明显的社会危害两种。对于上述两种特殊法定情形如何理解，《行政强制法》没有作出明确规定，而是赋予行政强制措施实施机关一定范围的自由裁量权。

　　一般而言，行政机关考虑的案件具体情况包括违法行为性质、违法手段、实施行政强制措施的具体环境等几个方面的因素，着眼点在于实施违法行为的过程。判断违法行为是否具有社会危害性，应当考虑主客观两个方面的因素，主观方面是指违法行为人的主观过错程度，客观方面则是指违法行为造成的实际危害后果。

　　《行政强制法》赋予行政机关不予实施行政强制措施的自由裁量权，是行政强制适当原则的具体体现，也是行政法中比例原则的基本要求。比例原则着眼于法益的均衡，以维护公民、法人或者其他组织的合法权益为归宿。因此，它要求行政主体在实施行政行为时兼顾行政目标的实现和行政相对人利益的保护，把行政行为对行政相对人产生的不利影响限制在尽可能低的限度和尽可能小的范围之内。

　　就实施行政强制措施而言，当违法行为情节显著轻微或者没有明显的社会危害时，如果采取其他损害更小的非强制性手段可以达到制止违法行为的目的，行政机关就应当采取其他非强制性的手段而不应采取行政强制措施；如果多种行政强制措施均可以达到行政目的，行政机关应当采取对行政相对人权益损害最小的行政强制措施。

　　理解这一条款时，还需要注意以下两个方面：

　　第一，《行政强制法》第十六条规定的违法行为情节显著轻微、没有明显社会危害这两项条件之间是选择关系而非并列关系。换言之，只要违法行为符合其中一项，即可以构成行政机关不实施行政强制措施的理由。

　　第二，《行政强制法》第十六条是非强制性的规定。即对于某个违法行为，即使情节显著轻微或者没有明显社会危害性，行政机关仍然可以根据案件具体情况对实施违法行为的行政相对人采取行政强制措施。