行政强制设定中的公众参与
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□北京大学 高俊杰
《行政强制法》第十四条规定：“起草法律草案、法规草案，拟设定行政强制的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政强制的必要性、可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。”
对于行政强制设定的规制，《行政强制法》规定了两种情形。第一种是设定前的规制，即行政强制设定中的公众参与。第二种是设定后的规制，即对行政强制实施的立法后评估。《行政强制法》第十四条是关于行政强制设定中的公众参与的规定，是行政强制设定前的规制。
根据《行政强制法》第十条、第十一条和第十三条的规定，行政强制措施原则上由法律设定，行政法规、地方性法规享有一定的行政强制措施设定权，而行政强制执行只能由法律设定。换言之，关于行政强制设定的立法可以分为两种，一种是人大（全国人大和享有地方性法规制定权的地方人大）及其常委会主导的人大立法，另一种是国务院的行政立法。根据《行政强制法》第十四条的规定，无论是人大立法设定行政强制，还是国务院制定行政法规设定行政强制，都必须突出公众的参与。
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就一般意义而言，公众参与立法具有3个方面的积极作用：一是能使参与者获得个体被尊重的认知，进而提高对自己的价值认可程度；二是能使集体的决定更容易被个人接受；三是能增强公民个人的团体意识。
不仅如此，公众参与立法的重要意义，还体现在它是确保程序正义、维护公民基本权利的重要手段。立法的过程其实是一个资源配置和利益博弈的过程，在这个过程中，会涉及对诸多利益的选择和平衡。社会公众作为立法成果的主要调整对象，唯有参与立法才能体现其主体性，体现法律的公平、公正，并最终保证公民个人的合法利益不被忽视乃至侵害。
近年来，我国政治建设的民主化程度显著提升，在公众参与立法方面取得了长足进步。《行政强制法》颁布以前，《行政处罚法》、《价格法》、《行政许可法》、《治安管理处罚法》等重要规定，已经从法律层面对公民的立法参与权予以明确。特别值得一提的是，《立法法》第五十八条和第七十四条明确规定，在起草行政法规和规章过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见，听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。
尽管囿于现阶段的政治经济和社会发展状况，我国立法在保障公众参与方面还存在着诸多问题与不足，但上述法律规定的颁布实施，在一定程度上表明，我国已经具备了完善和扩展公众参与的社会基础和法律基础。更进一步说，更加广泛和深入的公众参与立法只是一个时间问题，在制度上并无太大障碍。
有学者曾指出，行政强制权是行政机关及其工作人员最青睐、最宠爱的权力，也是最容易膨胀，对公民权利和自由威胁最大、最严重的权力，因此必须以法律明确限制、控制其范围。鉴于行政强制和公民基本权利具有密切相关性，对行政强制立法过程的监督和控制便显得尤为重要。
出于这一考虑，《行政强制法》不仅明确规定起草法律草案、法规草案，拟设定行政强制的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，还明确提出听取意见的结果必须得到立法者的重视，即起草机关要向立法机关说明设定该行政强制的必要性、可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。这样规定不仅充分体现了《行政强制法》的民主精神和参与理念，而且能够有效保证行政强制设定具有可接受性和可行性。
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