行政处罚程序中的立卷
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《行政处罚程序规定》以专章形式对工商行政管理机关在实施行政处罚过程中形成的档案材料的保存、使用和管理作出了规定。
立卷是行政处罚过程中不可忽视的一个重要环节。行政处罚案卷是对工商行政管理机关实施行政处罚过程的归纳和总结，对其加以规范和管理，一方面，可以促使工商行政管理机关自觉按照法律、法规的规定实施行政处罚；另一方面，也适应行政处罚行为受法律监督和司法审查的要求。
1.规范行政处罚案卷有利于促进行政执法行为规范化。
我国法律明确要求，实施行政处罚必须做到事实清楚、证据充分、适用依据正确、定性准确、处罚程序合法。在实践中，具体行政处罚行为是否达到法定要求，只能通过行政处罚案卷记载的内容予以考查。对行政处罚案卷进行规范，可以帮助执法人员进一步明确实施行政处罚的步骤和程序，真正做到按处罚程序要求依法作出处罚行为，大大提高执法人员办对案、办好案的能力。
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由于各地经济社会发展水平有高有低，工商行政管理机关执法人员的执法理念和执法水平难免存在差异。《行政处罚程序规定》设专章规范立卷行为，无疑可以在全国范围对工商行政管理机关的行政处罚行为实行有效规范、指导和监督，提高工商系统的整体执法水平。
2.规范行政处罚案卷可以加强对行政执法行为的监督。
行政处罚是针对行政违法相对人的一种法律制裁，虽然以具有独立执法权的行政机关的名义作出，但实质上是由行政机关执法人员完成的调查取证和适用法律的过程和结果。也就是说，实施行政处罚离不开具体的执法人员。因此，避免和减少执法人员在实际办案中的主观随意性，一直是完善行政执法程序、加强执法监督的一项重要内容。加强对行政处罚案卷的规范，有助于对执法人员的行政处罚行为进行监督检查，减少执法的随意性和不确定性。
对行政处罚的监督有内部监督与外部监督之分。内部监督包括行政机关内部不同工作机构之间的监督，如审核机构的监督、主管领导的监督，还包括上级机关对下级机关的监督。外部监督主要是指司法监督。
一般来说，内部监督的标准和要求高于外部监督。司法机关对行政处罚行为进行监督，主要审查案件违法事实是否清楚、证据是否充分、适用法律法规是否正确、程序是否合法。
与外部监督不同，内部监督不仅对行政处罚的合法性进行审查，还要对其合理性进行监督。不论是内部监督还是外部监督，都需要借助审查行政处罚案卷的形式进行。
3.规范行政处罚案卷便于开展案卷评查工作。
案卷评查是国务院在《全面推进依法行政实施纲要》中要求大力推行的一项行政执法监督工作。根据《全面推进依法行政实施纲要》的要求，行政机关应当建立有关行政处罚、行政许可、行政强制等行政执法的案卷，对公民、法人和其他组织的有关检查记录、证据材料、执法文书应当立卷归档。
完整、清晰的行政处罚案卷可以反映行政处罚案件办理的全部过程，包括立案、调查取证、核审、决定、送达和执行。在开展案件评查工作时，评查人员可以借助评析行政处罚案卷的方式，判断具体案件的行政处罚主体是否合法、处罚程序是否正确、处罚依据是否充分、法律适用是否准确、处罚内容是否适当、是否告知当事人救济权利、是否实行罚缴分离等。
由此可见，规范行政处罚案件立卷，加强案卷评查工作，对于提高一线执法人员执法水平，维护工商行政管理机关的执法形象，具有重要意义。
□王学政
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