行政强制执行解析

　　一、行政强制执行的含义和设定

　　《行政强制法》明确界定了行政强制执行的概念外延，即行政强制执行是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。

　　行政强制执行是用强制力迫使义务得到履行的行为，并不创设新的法律关系，或者改变一种法律关系，而是实现已有行政决定内容的一种事实行为。

　　行政强制执行属于行政行为的表现形式，如果引起争议，行政相对人应以被执行的行政行为为对象提出行政复议申请或者行政诉讼。当然，如果行政强制执行超出了执行决定范围，超出部分事实上是一个新的决定，行政相对人可以对超范围执行行为提出行政复议申请或者行政诉讼。

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　　行政强制执行是直接诉诸强制力的活动，在设定权上必须更加严格限制。《行政强制法》对行政强制执行持严格的法律保留态度，即只有法律才能设定行政强制执行。也就是说，在法律体系中，除处于最高层次的法律外，行政法规、地方性法规及规章都没有权力设定强制执行。同时，法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。

　　二、行政强制执行的方式

　　《行政强制法》列举了5种行政强制执行的方式，即加处罚款或者滞纳金，划拨存款、汇款，拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物，排除妨碍、恢复原状，代履行。行政强制执行方式是法律保留事项，但考虑到行政管理的复杂性，《行政强制法》规定其他法律可以另行设定其他强制执行方式。

　　在这5种行政强制执行方式中，需要特别注意的是加处罚款或者滞纳金和代履行。

　　加处罚款或者滞纳金是一种执行罚，具有“执行”和“罚”的双重属性。从目的上看，罚是为了实现基础决定的内容，是一种以罚为手段的强制执行行为。税法规定的加处滞纳金与《行政处罚法》规定的加处罚款，两者都是指对逾期不履行支付义务的支付行政相对人按日按金额比例加处金钱支付的行为，二者可以相互使用。

　　《行政强制法》对加处罚款或者滞纳金作出了新的规定，即加处罚款数额不得超出金钱给付义务的数额。《行政处罚法》规定，按日加处罚款的比例是3%。按照这一比例，基础决定的罚款数额将在33天到34天之间翻一番。按照《行政强制法》的规定，加处罚款的数额不得超过基础决定的数额，如罚款1万元，执行罚的数额不得超过1万元，即罚款总数不得超过2万元。

　　如果自行政机关加处罚款之日起超过30日，行政相对人不履行义务，经行政机关催告仍不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关可以强制执行，没有强制执行权的行政机关可以申请人民法院强制执行。如果行政机关已经依法采取查封、扣押措施，可以将查封、扣押的财物依法拍卖抵缴罚款。

　　代履行在学理上是指义务人拒不履行义务的，可以由他人代为履行，并向义务人收取履行费用。《行政强制法》对代履行的范围作了进一步限制，仅限于行政机关要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行的情况。例如，载重运输车辆翻覆在高速公路上妨碍了道路通行，当事人却不及时将翻覆的车辆拖走，可以通过代履行迅速使高速公路恢复通行。

　　三、行政强制执行模式

　　从过程上看，行政强制执行执行的是行政决定，大陆法系国家曾将强制执行看做是行政活动的延伸，是行政机关的当然权力。但是随着社会的进步和发展，各国对公民权利越来越看重，意识到防止行政机关权力过于集中是保护公民权利的重要途径，因此不再把行政强制执行看做是行政机关的当然权力，而是把不同的行政功能分开，以职能分离作为制度设计的原点，除非法律授权，否则行政机关不再享有行政强制执行的权力。

　　我国自改革开放、恢复法制建设以来，随着单行法的增多，行政决定的强制执行渐渐形成了以向人民法院申请强制执行为原则、以单行法规定行政机关强制执行为例外的中国特有模式。在这种模式中，行政机关的许多行政决定要接受人民法院的审查，尽管这种审查与行政诉讼中人民法院对行政行为的审查不同，但这把悬在行政机关头上的“达摩克利斯剑”，始终提醒行政机关及其工作人员必须依法行政。近30年来的实践表明，这种模式是适合中国国情的。

　　《行政强制法》沿袭并肯定了这种模式。也就是说，除非单行法明确规定行政机关享有具体的强制执行权，否则行政机关必须申请人民法院强制执行。

　　例如，《治安管理处罚法》第一百零三条规定，对被决定给予行政拘留处罚的人，由作出决定的公安机关送达拘留所执行。《城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。

　　四、行政强制执行的程序要求

　　1.催告程序。

　　行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。

　　催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：履行义务的期限；履行义务的方式；涉及金钱给付的，应当标注明确的给付金额和给付方式；当事人依法享有的陈述权和申辩权。催告书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《民事诉讼法》的有关规定送达。

　　当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行的决定。

　　2.作出强制执行决定。

　　经过催告程序，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：当事人的姓名或者名称、地址；强制执行的理由和依据；强制执行的方式和时间；申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；行政机关的名称、印章和日期。

　　行政强制执行决定书的送达与催告书的送达要求基本相同。

　　3.实施行政强制执行。

　　行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，与当事人达成执行协议。执行协议可以约定分阶段履行。当事人采取补救措施的，可以减免加处的罚款或者滞纳金。当事人不履行执行协议的，行政机关应当恢复强制执行。

　　行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行，情况紧急除外。行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。

　　4.中止执行。

　　根据《行政强制法》的规定，有以下情形的，应当中止强制执行：当事人履行行政决定确有困难或者暂无履行能力的；第三人对执行标的主张权利，确有理由的；执行可能造成难以弥补的损失，且中止执行不损害公共利益的；行政机关认为需要中止执行的其他情形。

　　中止执行的情形消失后，行政机关应当恢复执行。对没有明显社会危害，当事人确无能力履行，中止执行满3年未恢复执行的，行政机关不再执行。

　　当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起3个月内，依法申请人民法院强制执行。