行政赔偿纠纷调解机制探讨

　　《中华人民共和国行政诉讼法》及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》均明确规定了人民法院审理行政赔偿案件可以适用调解，然而，对于司法赔偿案件中能否适用调解，至今却没有明确的法律规定及司法解释。我们认为，调解作为人民法院解决纠纷、化解矛盾的有效工作方式、方法，不仅能适用于行政赔偿诉讼案件的审理，也应适用于司法赔偿纠纷案件的审理中。在国家赔偿纠纷审理引入听证程序的同时，我们应充分认识调解的功能和意义，借鉴民事诉讼中关于调解的相关规定和制度设计，积极探索并建立适应社会发展要求、符合现代司法理念的国家赔偿纠纷调解机制。

　　一、国家赔偿调解的概念

　　国家赔偿调解，是指在国家赔偿纠纷解决过程中，双方当事人自愿协商达成解决赔偿纠纷的和解协议，并申请人民法院对和解协议进行确认或者在人民法院主持下，双方当事人主动达成解决赔偿纠纷的调解协议并经人民法院依法确认，以终结国家赔偿程序的司法活动。

　　国家赔偿调解是法院主导、当事人参与的终结赔偿程序的活动，是法院司法行为与当事人自由处分行为的联合行为，其主体是法院、申请人、被申请人(行政赔偿诉讼中为原告、被告)。国家赔偿调解强调的是在自愿、平等协商的基础上，双方当事人达成解决纠纷的合意，案件事实本身已不是国家赔偿解决的调整对象，它所调整的内容主要是赔偿的范围、数额和方式。

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　　二、国家赔偿调解的性质

　　国家赔偿包括行政赔偿和司法赔偿，分别适用行政赔偿诉讼程序和司法赔偿决定程序，单单以“诉讼活动”不能对国家赔偿调解的性质全面概括。作为在行政赔偿和司法赔偿中，一并适用的国家赔偿调解，它的性质应是人民法院解决国家赔偿纠纷的司法活动。

　　“司法活动”的性质，决定了国家赔偿调解强调人民法院在以调解方式解决国家赔偿纠纷过程中的主导作用——司法职能作用，包括介入作用和审查确认作用。

　　介入作用，是指在解决国家赔偿纠纷过程中，法院审判人员主动询问当事人的调解意愿，从事实和法律方面为当事人摆明利害关系，积极引导当事人达成解决赔偿纠纷的协议。在调解解决赔偿纠纷的过程中，法院的这种介入作用是有限制的，当一方或双方当事人明确表示不愿进行调解时，法院审判人员不得以各种方式强迫、诱导当事人进行调解。

　　审查确认作用，是法院在解决国家赔偿纠纷案件中的重要职能作用，是国家赔偿调解机制的司法价值所在，是指：法院对双方当事人自愿达成的解决纠纷的和解协议或在法院主持下双方当事人达成的调解协议，进行合法性审查，对不损害社会公益、第三人合法权益、不违反社会公序良俗、不违反法律禁止性规定的和解协议或调解协议依法予以确认。双方当事人达成的解决纠纷的和解协议或调解协议，并不必然产生诉讼上的法律效力和功能，只有经过法院的合法性审查和确认，才会产生诉讼上的法律效力和功能，具有法律上的确定力和执行力，才会得以终结国家赔偿程序。

　　三、国家赔偿调解的功能

　　在国家赔偿纠纷中确定并建立国家赔偿纠纷调解机制，是因为国家赔偿调解有着行政赔偿诉讼程序和司法赔偿决定程序所不具有的特殊功能：

　　(一)高效解决纠纷

　　以调解方式解决国家赔偿纠纷，是当事人在自愿、平等协商的基础上达成解决纠纷的协议，该协议并不一定完全符合实体法的规定，并不一定获得审判方式下的“正确”解决，在调解的过程中，法院不需要经过行政赔偿诉讼中的事实和证据认定程序或司法赔偿中的听证程序，解决纠纷是以当事人权利自由处分为基础，所以，只要当事人能够达成合法的解决纠纷的协议，就可以终结诉讼，当事人不能提起上诉，免除了行政赔偿诉讼中冗长的上诉程序，得以及时的解决国家赔偿纠纷。

　　国家赔偿纠纷调解机制下，纠纷的高效解决，减轻了当事人的诉累，使当事人获得了时间上和金钱上的效益，得到了及时的“正义”，使作为赔偿义务机关的行政机关和司法机关，可以将更多的精力投入到日常行政工作和司法工作中去，同时，也大量节省了法院的诉讼资源，降低了司法成本。

　　(二)和谐解决纠纷

　　国家赔偿调解是在双方当事人自愿、平等协商的基础上进行的，充分尊重当事人的意思自治和自由处分，在平和的氛围中双方当事人通过协商解决赔偿纠纷，避免了审判程序和听证程序中双方当事人剑拔弩张的激烈对抗，使双方当事人能够和谐解决国家赔偿纠纷。

　　以调解的方式和谐解决国家赔偿纠纷，有利于调谐人民群众与行政机关、人民群众与司法机关的社会关系。由于行政机关及司法机关的侵权行为，国家赔偿程序启动前，人民群众与行政机关、司法机关之间的正常的社会关系已经处于不和谐状态，而诉讼程序及听证程序中的激烈对抗必然会进一步破坏本已不和谐的“官民”关系。调节机制的引入，符合“以和为贵”的中国传统文化价值取向，使当事人能够在平等、协商的过程中消减“对抗”的意识和强度，通过互谅互让达成解决纠纷的合意，化干戈为玉帛，从而修复已被破坏的“官民”关系，维护了社会的安定、团结。

　　四、国家赔偿纠纷调解机制的构建

　　(一)国家赔偿调解的原则

　　以调解解决国家赔偿纠纷，建立国家赔偿纠纷调解机制，应确立以下国家赔偿调解的原则：

　　1、自愿原则

　　自愿原则是国家赔偿调解的基本原则，是建立国家赔偿纠纷机制的价值基础。它包含两个方面的内容：

　　一是当事人选择调解解决纠纷自愿。当国家赔偿程序启动后，当事人是选择调解程序还是选择行政赔偿诉讼程序或司法赔偿听证程序，应当充分尊重当事人的意愿，由当事人自己决定。经征询当事人的意见，如果当事人不愿进行调解，法院审判人员不得强迫当事人进行调解;在调解过程中，只要一方当事人不愿继续进行调解，法院审判人员必须终止调解，不得强迫当事人继续调解。

　　二是当事人处分权利自愿。经过自愿、平等协商达成的调解协议，应当是当事人权利自由处分的结果，调解协议的内容应当是当事人的真实意思表示，法院审判人员不得以任何方式强迫、诱导当事人违背其真实意图达成调解协议。

　　2、合法原则

　　国家赔偿调解作为法院的一项司法活动，应当符合合法原则。合法原则同样包含两方面的内容。

　　一是调解程序合法，是指在国家赔偿纠纷调解过程中，应充分尊重当事人的调解自愿选择权和权利自由处分权，不得以任何形式强迫、诱导当事人进行调解或违背当事人的真实意图达成解决纠纷的协议，凡是有上述行为的均属程序违法。

　　二是和解协议、调解协议内容合法，是指双方当事人自愿达成的和解协议或在法院主持下当事人达成的调解协议必须合法，不得损害社会公益、第三人合法权益，不得违背社会公序良俗，不得违背法律禁止性规定。只有合法的和解协议或调解协议，才能得到法院的认可，从而具有诉讼上的法律效力，产生法定确定力和执行力。

　　3、中立原则

　　法院作为以调解方式解决当事人纠纷的主导者，在调解过程中应当坚守中立原则。中立原则，是指法院在以调解方式解决国家赔偿纠纷的过程中，应当同双方当事人保持同等的距离，对纠纷保持超然和客观的态度，应当充分尊重当事人的调解意愿和对权利的自由处分，不得偏袒任何一方。

　　为确保法院审判工作人员(包括审判员和书记员)在调解过程中保持中立，应当参照《中华人民共和国民事诉讼法》有关回避的规定，建立完善的国家赔偿纠纷调解机制中的回避制度。在法院主持调解前，应当告知当事人审判工作人员的身份情况，凡是具有《中华人民共和国民事诉讼法》第四十五条规定的回避情形的，当事人都有权提出回避申请，要求其回避。法院应当按规定对当事人的回避申请进行答复，符合回避条件的应当要求法院审判工作人员回避，对不予准许当事人回避申请的决定，当事人可以申诉。

　　中立原则，要求法院在调解过程中保持中立，但这种“中立者”的角色定位，并不必然要求法院在调解过程中当然处于完全的“消极者”的角色。当进入国家赔偿程序后，法院可以积极征询双方当事人的调解意愿，若双方当事人同意调解，应首先让当事人自行和解，和解陷入僵局的或当事人申请法院进行协调的，法院可以适时进入，可以为当事人提供调解意见或调解方案;对于一方当事人不愿进行调解的，经过观察，对于有调解可能的，法院审判人员可以从事实和法律方面为当事人摆明利害关系，积极引导当事人进行调解，以和谐化解纠纷。

　　(二)国家赔偿调解的模式设计

　　国家赔偿调解的模式不能拘泥于传统的模式，我们应在传统模式的基础之上建立适应社会发展需要、符合现代司法理念的其他模式，以供法院在调解时根据案件和当事人的具体情况，进行自由选择，以积极促成当事人达成解决纠纷的合意，和谐解决国家赔偿纠纷。

　　国家赔偿调解的模式设计如下：

　　1、法院主导模式

　　法院主导模式，是当前法院调解的传统模式和主要模式，是指在法院的主持、协调下，双方当事人达成解决赔偿纠纷的合意，并经法院合法性审查，予以确认。法院主导模式包括“面对面”和“背对背”两种模式。“面对面”模式，是指在法院主持、协调下，双方当事人进行面对面的协商，达成调解协议，经法院对调解协议的合法性审查和确认，以终结国家赔偿程序。“背对背”模式，是指在法院审判人员与当事人分别进行协商，在当事人之间进行沟通、协调，促成双方当事人达成解决纠纷的调解协议，并经法院对和解协议进行合法性审查和确认，以终结国家赔偿程序。在法院主持的模式下，法院的作用主要是“介入&rdqu