行政复议调解机制的实证分析
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行政复议调解是指在行政复议过程中，复议机关根据行政争议当事人的申请，或根据复议案件的实际情况在当事人之间用平等协商的办法，就申请复议事项达成一致解决意见的争议解决方式。在行政复议案件审理过程中是否可以运用调解方式，是行政法领域长期争论不休的问题。1999年实施的《行政复议法》对其没有明确规定。国家税务总局2007年3月出台的《关于全面加强税务行政复议工作的意见》将调解机制引入税务行政复议，要求各级复议机关充分运用调解方式解决行政争议。在2007年8月1日实施的《行政复议法实施条例》(以下简称《条例》)中，调解制度被正式写入有关法条。但这并不意味着调解在所有方面都正当化了。因为《条例》所规定的是一种有限调解。本文拟结合税务行政复议案件实例对《条例》中调解的适用问题进行解析。
对《条例》相关规定的法理解析：
(一)行政复议调解适用两类情形
根据《条例》，可以进行调解的情形包括两类：第一，公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议的，复议机关可以进行调解;第二，对当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷也可以进行调解。
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(二)自由裁量行政行为与羁束行政行为的区别
《条例》所称的自由裁量行政行为是相对于羁束行政行为而言的。
划分两种行政行为的标准是行政行为受法律约束的程度。行政主体对行政法律规范的适用没有或很少有选择余地的行政行为被称为羁束行政行为，如征税行为。反之，行政主体对行政法律规范的适用有较大选择余地的行政行为则被称为自由裁量行政行为，如行政处罚中的罚款。
(三)行政复议调解的注意事项
1.调解必须遵循自愿、合法原则。
《条例》所规定的调解并不是行政复议案件的必经程序。只有申请人和被申请人都自愿接受调解时，复议机关的调解才能进行。实践中有两种情况：一种是争议双方当事人主动要求调解;另一种是复议机关依职权提出调解建议，双方当事人自愿接受。这里的自愿不仅是指双方自愿采用调解方式解决争议，而且包括自愿履行调解结果。此外调解还必须遵循合法的原则。
2.调解应当制作规范的行政复议调解书。
当事人经调解达成协议的，行政复议机关应当制作规范的行政复议调解书。首先，内容须完整。应当载明行政复议请求、事实、理由和调解结果。其次，形式要规范。调解书须加盖行政复议机关印章，经双方当事人签字，即具有法律效力。
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